II SA/Kr 1401/04

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 kwietnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : NSA Stanisław Biernat NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Agata Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania I uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II zasądza na rzecz skarżącego J.S. od Wojewody [...] kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S A/Kr 1401/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].07.2001r., wydaną na podstawie art. 28 ust. 1 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89 poz.414 z późn.zm./, Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku inwestorów Z.G. i W.C. w sprawie pozwolenia na budowę budynku motelu z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "1" w G., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę na tę inwestycję. Jak wynika z treści decyzji, stronami postępowania byli: Z.G., W.C., E.R., R.W. i V.C. Postanowieniem z dnia [...].09.2001r. Wójt Gminy K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił, na wniosek J.S. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną w dniu [...].07.2001 r. Podstawą wniosku był zarzut , iż J.S. nie brał udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...].04.2002r. Nr[...] Wójt Gminy K., po wznowieniu postępowania , na podstawie art. 151 § l pkt l kpa odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...].07.2001r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku motelu z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr "1" w G. W uzasadnieniu wskazał, że J.S. jest właścicielem działki nr "2", położonej w T., która bezpośrednio przylega do drogi gminnej nr [...], położonej w miejscowości G. gmina K. Droga gminna nr [...] przylega do działki nr "1" położonej w G., której dotyczyło wydane pozwolenie na budowę. Ponieważ zamierzona inwestycja nie należy do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska ani do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i nie wykracza swoim zasięgiem poza granice działki inwestora, to skoro działka nr "2" w T. nie graniczy bezpośrednio z działką inwestorów, J.S. nie mógł być uznany za stronę postępowania. Organ podkreślił również, że zachowane zostały przepisy z rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia 14.12 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące odległości między projektowanym budynkiem, a budynkami J.S. Nie naruszone zostały również przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Nadto wskazał, że dojazd do obiektu został zaprojektowany od strony drogi powiatowej i droga gminna nr [...] nie będzie wykorzystywana podczas użytkowania obiektu. Wobec powyższego, skoro interes prawny strony wnioskującej o uchylenie decyzji nie został naruszony, orzeczono jak w sentencji. W odwołaniu od tej decyzji J.S. zarzucił, że droga polna dzieląca jego gospodarstwo od działki nr "1" stanowi granicę między tymi nieruchomościami. Dlatego też jest bezpośrednio zainteresowany inwestycją na działce nr "1". Wójt Gminy wydał tymczasem decyzję odmawiającą wznowienia, odmawiającą wstrzymania budowy i odmawiającą odwołującemu się prawa strony w postępowaniu. Podał, że jego nieruchomość położona jest niżej niż działka nr "1", a ponieważ okna hotelu wychodzą na jego posesję, będzie pozbawiony prywatności. Nadto stwierdził, że samochody gości będą parkować na drodze polnej przed jego oknami, zakłócana będzie cisza, a projektowany budynek będzie pozbawiać go słońca w godzinach popołudniowych. Zarzucił, iż gabaryty budynku nie są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...].09.2002r. znak:[...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...].04.2002r, na podstawie art. 138 § 1 pkt li art. 151 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że Wójt Gminy K., zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 kpa, przeprowadził postępowanie - po wydaniu postanowienia o wznowieniu - co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ odwoławczy podał, że w myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy , czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek musi wynikać z przepisu prawa materialnego , będącego podstawą legitymacji procesowej strony. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z budową obiektu budowlanego można mówić wtedy, gdy naruszone zostały konkretne przepisy budowlane i normy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania o pozwolenie na budowę są oprócz inwestora właściciele nieruchomości sąsiednich. Oni tylko jako osoby trzecie mogą żądać ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art.5 ust. l pkt 6 i ust.2 prawa budowlanego. Organ I instancji postąpił zatem prawidłowo, stwierdzając brak podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § l pkt 4 kpa. Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na ustalenia wynikające z przeprowadzonego postępowania, w tym wynikające z oględzin, brak jest postaw do wszczęcia z urzędu postępowania z innej przyczyny niż podana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Uznał, że odległość wznoszonego obiektu od granic działki oraz od obiektów istniejących jest zgodna z przepisami rozporządzenia z dnia 14.12.1994r. Zarzuty skarżącego dotyczące spodziewanych niedogodności związanych z budową spornego budynku, są zarzutami wskazującymi na naruszenie interesu faktycznego a nie prawnego. Projekt został zaopiniowany w zakresie wymagań higieniczno-zdrowotnych oraz w zakresie zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, prawidłowego odprowadzenia ścieków, i wód opadowych. Nie potwierdził się zarzut, że budynek ma wysokość 11,2 m. Dojazd do obiektu odbywa się z drogi powiatowej a nie krajowej. Zarządca drogi wyraził zgodę na wykonanie zjazdu z drogi powiatowej nr [...] do działki nr "1" decyzją z dnia [...].03.2000r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję J.S. zarzucił, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinien być nie tylko właściciel bezpośrednio sąsiadującej nieruchomości, ale również właściciel działki, na którą planowana inwestycja może bezpośrednio oddziaływać. Takie stanowisko zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...].09.2002r. znak[...]. Przyjęło, że inwestycja o znacznym gabarytach, zlokalizowana kilkanaście metrów od domu skarżącego, będzie oddziaływać na jego nieruchomość. Nieruchomość skarżącego, co prawda, nie przylega bezpośrednio do nieruchomości inwestorów, ale graniczy z 3-metrową drogą oddzielającą ją od tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z prawem. Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania. Przesłanką wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 jest to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Oznacza to, że sytuacja ta ma miejsce wtedy, gdy dana osoba, mimo, iż przysługiwał jej status strony w rozumieniu art. 28 kpa w czasie, gdy prowadzone było postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną, nie brała udziału w nim udziału bez własnej winy. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że wnioskujący o wznowienie nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].07.2001 r. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Wchodzą tu w grę zarówno przepisy prawa administracyjnego, finansowego i prawa cywilnego /por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3.02.1997r ONSA 1997 z.3 poz. 1027./ Przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany należy m.in. projektować i budować zgodnie z przepisami w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak wynika z ustępu 2 tego przepisu, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby. Osobami trzecimi w rozumieniu tego przepisu mogą być zarówno sąsiedzi inwestycji, jak i inne osoby, które w związku z działalnością inwestycyjną lub w jej następstwie doznają albo mogą doznać ograniczeń lub uciążliwości wskazanych w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. Określenie zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich powinno wynikać z całościowych w tym przedmiocie przepisów. W wyroku z dnia 7 marca 1996r /OSN 1996 nr 18 poz.260/ Sąd Najwyższy wskazał, że uwzględniający regułę wynikającą z art. 144 kc kierunek wykładni art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego jest w pełni zgodny z definiującymi "ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich" przykładami ochrony podanymi w art. 5 ust. 2 tego prawa. Uprawnienia osób trzecich wskazane w omawianym przepisie mogą więc wynikać nie tylko z prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych do niego, ale także np. z przepisów ustawy o ochronie środowiska. Stosownie do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu /a więc nie tylko bezpośrednio z nim granicząca/, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). /uchwała z dnia 11.10.1999 OPS ll/99,ONSA2000/l/6/. Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 2 marca 1998 r. sygn. III ARN 39/97 (niepubl.) zajął stanowisko, że osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu wydania przez organ administracji decyzji zmierzającej do ochrony jej interesu prawnego. Reasumując, to nie bezpośrednie sąsiedztwo działki na której będzie prowadzona inwestycja określa istnienie interesu prawnego osoby powołującej się na te utrudnienia, ale istnienie normy prawnej przewidującej w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Dlatego też pogląd organu, iż fakt, że działka skarżącego nie przylega bezpośrednio do działki inwestorów, powoduje , że nie przysługuje mu przymiot strony, jest błędny. Również twierdzenie, iż skoro przedmiotowa inwestycja nie została wymieniona w rozporządzeniu z dnia 14.07.1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska, to zasięgiem oddziaływania i uciążliwością nie wykracza poza granice działki inwestora , nie jest zasadny. W myśl art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Stosownie do treści art. 149 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Organ zobowiązany jest do podjęcia takiego postanowienia wtedy, gdy strona wskazuje we wniosku o wznowienie ustawową podstawę wznowienia. Postanowienie to wywiera jedynie skutki procesowe (nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej), natomiast stwierdzenie, czy przyczyna (przyczyny) wznowienia rzeczywiście wystąpiły mogą być oceniane po wydaniu postanowienia z art. 149 § l Kpa /por. wyrok NSA z dnia 30.09.1999r IV SA 1532/977. Ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje zatem organowi podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw, tj. jednej dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej , gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § l lub art. 145 a albo 2) uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, albo 3) ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ administracji, po wznowieniu postępowania, po ustaleniu, że rzeczywiście istniała podstawa wznowienia, winien następnie ocenić, czy /przyjmując hipotetyczne założenie, że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione/ na gruncie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji dotychczasowej, zapadłaby w wyniku wznowienia postępowania decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dopiero w razie takiego ustalenia, organ odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej. Rozumowania takiego organ nie przeprowadził. W tym zakresie uzasadnienie decyzji organu I instancji ogranicza się jedynie do oceny zachowania w projekcie wymaganych przepisami warunków technicznych odległości. Organ II instancji również nie analizował wszystkich przepisów i nie wziął pod uwagę wszystkich warunków, jakie musiały być spełnione, by inwestorzy uzyskali pozytywną dla siebie decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i dzieleniu pozwolenia na budowę. W szczególności, przy ponownym rozparzeniu sprawy, rzeczą organu będzie ustalenie czy projekt zagospodarowania działki (w świetle zarzutów skarżącego , że nie uwzględniono w nim jego budynków gospodarczych) i nie określono w nim odległości projektowanego obiektu od budynku mieszkalnego powoda oraz odległości projektowanego obiektu od krawędzi jezdni, jest zgodny z przepisami. Organ oceni również , czy projekt zgodny jest z warunkami decyzji wzizt z dnia [...].09.2000r, w której określono m.in., że projektowana inwestycja wymaga zachowania istniejących struktur przestrzennych, zachowania istniejących linii zabudowy, utrzymanie gabarytu i drobnej skali oraz tradycyjnych form architektonicznych, że wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy nie może przekraczać 9 m (na przekroju II-II obiektu jego wysokość jest poprawiona bez stosownego omówienia, a wpisana wysokość 9m jest nieprawidłowa). Wreszcie, jak podano w decyzji wzizt projekt budowlany powinien być uzgodniony m.in. z rzeczoznawcą BHP (brak), Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w W. (został uzgodniony z rzeczoznawcą), Powiatową Inspekcją Pracy (brak). Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca j ą decyzja organu I instancji naruszają prawo. Decyzje te zostały wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co narusza przepis art. 7 , 77 i 107 kpa. Stosownie do treści art. 145 § l pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.