III SA/Wa 176/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2005 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia 2) określa, że postanowienie, którego nieważność stwierdzono nie może być wykonane w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].12.2004r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z motywów postanowienia wynika, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].10.2004r. nr [...] odmawiająca umorzenia należności z tytułu zaległych składek ZUS została doręczona W. K. w dniu 8.11.2004, zaś termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał dnia 22.11.2004r. W dniu 30.11.2004r. W. K. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i jednocześnie zawnioskował o przywrócenie terminu do wniesienia tego wniosku. Wyjaśnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Przyczyną był niespodziewany wyjazd za granicę w dniach od 16 do 26.11.2004r., na dowód czego dołączył kserokopię biletu lotniczego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ wnioskodawca miał możliwość złożyć wniosek w terminie lub ustanowić pełnomocnika, ponieważ od dnia otrzymania decyzji do dnia wyjazdu za granicę upłynęło 7 dni. Jednocześnie stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze W. K. utrzymywał, iż spełnił warunek, o którym mowa w art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Zarzucił Zakładowi skrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu przysługuje zażalenie, ale on został tego prawa pozbawiony. Jego zdaniem zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. Zostało ono wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jego wydania. Zaskarżone postanowienie narusza właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego nie może przypisać on sobie uprawnień organu odwoławczego. Zgodnie zaś z art. 59 § 2 k.p.a. tylko ten organ jest uprawniony do wydania postanowienia w sprawie przywrócenia terminu. Tak samo organ odwoławczy jest wyłącznie uprawnionym do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w ustawie z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Według postanowień art. 83 ust. 4 tej ustawy od decyzji w tych sprawach nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w I instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu I instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności wnosi się odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że jest on również organem właściwym do wydania postanowienia w sprawie przywrócenia terminu i do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne, aczkolwiek nie sposób nie zauważyć, na co zwraca też uwagę skarżący, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie jednym postanowieniem wniosku o przywrócenie terminu i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na każde z tych postanowień służy inny środek zaskarżenia; na pierwsze z wymienionych postanowień służy zażalenie, na drugie skarga do sądu. Rozpatrzenie pozostałych zarzutów skargi doprowadziłoby do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola ta obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.