II SA/Po 1185/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia NSA Barbara Kamieńska Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 maja 2005r. przy udziale sprawy ze skargi H.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę /-/B. Kamieńska /-/A. Zieliński /-/St. Małek Decyzją z dnia [...] II 2003 r., nr [...], na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nałożył na współwłaścicieli budynku położonego w P. przy ul. [...]: M. G., H. G. i A. G. obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części pomieszczeń znajdujących się na pierwszej i drugiej kondygnacji wspomnianego budynku z funkcji pomieszczeń użytkowanych na potrzeby zakładu opieki zdrowotnej do pierwotnej funkcji pomieszczeń służących na potrzeby budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej dnia [...] X 2002 r. na wskazanej wyżej nieruchomości ustalono zmianę sposobu użytkowania budynku na funkcję usługowo mieszkalną, z przewagą funkcji usługowej. Na pierwszej kondygnacji budynku stwierdzono 13 pomieszczeń wykorzystywanych na potrzeby przychodni specjalistycznej oraz 3 pomieszczenia piwniczne na użytek prywatny. Na drugiej kondygnacji stwierdzono istnienie 9 pomieszczeń wykorzystywanych na potrzeby szpitala – oddziału zabiegowo – operacyjnego oraz 4 pomieszczenia przeznaczone na potrzeby mieszkalne. W wyniku analizy dokumentacji budowlanej ustalono, że pierwsza kondygnacja posiadała pierwotnie funkcję piwniczno – gospodarczą, natomiast druga kondygnacja funkcję mieszkalną. Organ stwierdził, że na dokonane przeróbki i zmianę sposobu użytkowania określonego w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie uzyskano stosownych pozwoleń, zgodnie z art. 71 ust. 1 cytowanej ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że inwestycja znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej, w której obowiązuje zakaz wprowadzania zabudowy usługowej o powierzchni przekraczającej 40 m² oraz zakaz wprowadzania na ten teren funkcji generujących zwiększony ruch samochodowy. Regulacje te określone są w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia 6 XII 1994 r., nr X/58/II/94, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym z 1994 r., nr 22, poz. 246. Plan ten zawiera również "normatyw parkingowy", określający liczbę miejsc do parkowania samochodów osobowych dla obiektów szpitalnych, który wynosi w przeliczeniu na 10 łóżek – 10 miejsc. Na podstawie materiału dowodowego stwierdzono tymczasem, że powierzchnia zabudowy usługowej przedmiotowej działki wynosi [...] m², a wielkość i zakres świadczonych usług medycznych sprzyja generowaniu zwiększonego ruchu samochodowego. Zdaniem organu I instancji zakład nie posiada także wymaganej planem liczby miejsc parkingowych. W odwołaniu od powyższej decyzji H. G. podniósł, że uzyskał zgodę na użytkowanie pomieszczeń na prywatną lecznicę postanowieniem Państwowego Inspektora Sanitarno – Epidemiologicznego w P. z dnia [...] VI 1996 r., nr [...], a Wojewoda P. wpisał przychodnię do rejestru zakładów opieki zdrowotnej decyzją z dnia [...] VII 1996 r. Koszt wyposażenia ośrodka wyniósł – zdaniem Odwołującego się – około [...] zł. W odwołaniu zakwestionowano ustalenia organu I instancji, jakoby działalność przychodni powodowała zwiększenie natężenia ruchu samochodowego i wskazano, że zabiegi odbywają się w wyznaczonych wcześniej terminach, a znaczna część pacjentów dojeżdża środkami komunikacji miejskiej. H. G. wskazał także, że postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarno – Epidemiologicznego parkowanie przy przychodni ograniczono do dwóch samochodów. Odwołujący się zaznaczył, że na pierwszej i drugiej kondygnacji nie dokonał żadnych przeróbek budowlanych, a także wskazał, iż nie mógł wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zmianę sposobu użytkowania z uwagi na grożący cały czas nakaz rozbiórki. H. G. wskazał, że w dniu [...] grudnia 2002 r. wystąpił do Urzędu Miasta Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego w P. z wnioskiem o zmianę użytkowania części rozbudowanego domu mieszkalnego. Postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] I 2003 r. zawieszono toczące się postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia kwestii będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Odwołujący się zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego K.N. usiłowanie wyłudzenia korzyści majątkowej w zamian za korzystne rozstrzygnięcie oraz powiązanie z E.T. – wrogo nastawionym sąsiadem Odwołującego się. Decyzją z dnia [...] IV 2003 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, iż powołane przez H. G. decyzje nie dotyczyły kwestii związanych z prawem budowlanym i były przedmiotem odrębnych postępowań. Zmiana sposobu użytkowania obiektu wymagała pozwolenia właściwego organu zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W pozostałym zakresie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję H. G. podniósł, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne, gdyż w pierwszym rzędzie należało rozpatrzyć wniosek Skarżącego o zmianę sposobu użytkowania części rozbudowanego budynku. Skarżący wskazał ponadto, iż skoro Prezydent Miasta nie rozpatrzył w ciągu 14 dni wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu, to biorąc pod uwagę art. 71 ust. 1 i art. 32 Prawa budowlanego, należy przyjąć, iż organ nie ma zastrzeżeń wobec planowanej zmiany. Skarżący wycenił nakłady, które musiałby ewentualnie ponieść w związku z przywróceniem do stanu poprzedniego na ok. [...] zł. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Niesporne jest w sprawie, iż podczas kontroli na nieruchomości przy ul. [...] w P. w dniu 30 X 2002 r., jak i w następującym po niej postępowaniu ustalono, iż na pierwszej i drugiej kondygnacji znajdującego się na tej nieruchomości budynku przystosowano dotychczasowe pomieszczenia mieszkalne i gospodarcze do funkcjonowania zakładu opieki zdrowotnej bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. W orzeczeniu organu I instancji szczegółowo wskazano rodzaj i liczbę pomieszczeń pełniących funkcje usługowe na pierwszej i drugiej kondygnacji budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wskazał też, że pierwotnie przeznaczenie pierwszej kondygnacji było piwniczno – gospodarcze, a drugiej mieszkalne. Wyniki kontroli uzasadniły twierdzenie, że obecne przeznaczenie budynku jest usługowo – mieszkalne (z przewagą funkcji usługowych). Skarżący, nie kwestionując co do meritum ustaleń organu I instancji podkreślił, iż zarzut bezprawności dokonanych przez niego zmian jest bezzasadny. H. G. wskazał jako podstawę prawną dokonanych robót przede wszystkim na decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] IV 1992 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, decyzję Wojewody W. z dnia [...] VII 1996 r., nr [...] o wpisaniu Przychodni A w P. do rejestru zakładów opieki zdrowotnej oraz na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] VI 1996 r., nr [...] o pozytywnym zaopiniowaniu sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ul. [...]. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją miało na celu ustalenie zgodności dokonanych zmian i funkcjonowania przychodni z przepisami dotyczącymi architektury i budownictwa, w tym przypadku głównie z ustawą z dnia [...] VII 1994 r. – Prawo budowlane. Z wymienionych przez Skarżącego aktów administracyjnych jedynie decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] IV 1992 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę dotyczy sfery prawa budowlanego i ma znaczenie dla niniejszego postępowania. Decyzja Wojewody W. z dnia [...] VII 1996 r. dotyczyła jedynie formalno – administracyjnych przesłanek działalności przychodni, a postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] VI 1996 r. – zgodności inwestycji z przepisami sanitarnymi. Obydwie decyzje nie regulowały zatem zagadnień związanych z prawem budowlanym i jako takie nie mają w niniejszej sprawie znaczenia. Odnośnie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] IV 1992 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę należy stwierdzić, iż zezwalała ona na rozbudowę budynku mieszkalnego z jednorodzinnego na dwurodzinny. Decyzja ta nie zmieniła zatem sposobu użytkowania obiektu, w związku z czym – po powzięciu wiadomości przez organ, iż taka zmiana bez pozwolenia nastąpiła – zasadne było wszczęcie postępowania w celu ustalenia jakie środki prawne należy w zaistniałej sytuacji przedsięwziąć. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Treść art. 71 ust. 2 pkt 2 określa co należy rozmieć przez taką zmianę. W świetle tej regulacji jest oczywiste, że zmiana przeznaczenia pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, która w dodatku z wysokim prawdopodobieństwem spowoduje m.in. zmianę warunków higieniczno – sanitarnych i bezpieczeństwa pracy wymaga uzyskania pozwolenia właściwego organu zgodnie z art. 71 ust. 1. Pozwolenie takie może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Na tym etapie właśnie szczególną rolę odgrywa odesłanie do art. 32 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, jeśli dany organ obowiązany do wyrażenia opinii czy dokonania uzgodnienia nie zajmie stanowiska w ciągu 14 dni, to uznaje się, że nie wnosi on żadnych zastrzeżeń (art. 32 ust. 2). W żadnym razie jednak zasada ta nie znajduje zastosowania w odniesieniu do organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na zmianę użytkowania budynku. Co więcej – zgodnie z art. 32 ust. 3 cytowanej ustawy, jeśli uzgodnienia czy opinie potrzebne do wydania pozwolenia muszą zapaść w drodze decyzji, nie stosuje się procedury określonej w art. 32 ust. 2. W razie zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części bez pozwolenia, stosuje się - zgodnie z art. 71 ust. 3 – odpowiednio art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7. Właściwy organ może nakazać też właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku lub jego części. Reakcja organów administracji jest różna w zależności od tego, czy roboty budowlane, z którymi jest związana zmiana użytkowania obiektu budowlanego jeszcze trwają, czy tez zostały już zakończone. W pierwszym przypadku organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie jedną z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1, których wykonanie ma przywrócić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdy roboty budowlane zostały już zakończone, stosuje się - zgodnie z art. 51 ust. 5 - przepisy ust. 1 – 4 tego artykułu. Oznacza to, że zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i należy od razu wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 1 może być to decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem lub sporządzenie w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Właściwy organ może też – jak wspomniano nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku lub jego części. W niniejszej sprawie organ wybrał to ostatnie rozwiązanie, uzasadniając je jednak w dostatecznie zadowalający sposób. Istotny jest w tym kontekście argument, iż inwestycja jest nie do pogodzenia z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia 6 XII 1994 r., nr X/58/II/94, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym z 1994 r., nr 22, poz. 246. Zgodnie z tym planem, inwestycja znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowej, w której obowiązuje zakaz wprowadzania zabudowy usługowej o powierzchni przekraczającej 40 m² oraz zakaz wprowadzania na ten teren funkcji generujących zwiększony ruch samochodowy. Jednocześnie akt ten zawiera "normatyw parkingowy", określający ilość miejsc do parkowania samochodów osobowych dla obiektów szpitalnych, który wynosi w przeliczeniu na 10 łóżek – 10 miejsc. Organ wykazał w sposób przekonywujący, iż inwestycja nie spełnia tych wymogów i zasadne jest orzeczenie o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania wskazanych w decyzji pomieszczeń. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. /-/B. Kamieńska /-/A. Zieliński /-/St. Małek kk