II SA/Łd 1437/03

Dnia 4 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. K.-S. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz H. K.-S. kwotę 10,- zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IISA/Łd 1437/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 39, poz. 229 ze zm.) nakazał M. Z. rozbiórkę rozbudowanego od strony ogrodu pomieszczenia gospodarczego z tarasem wraz z przywróceniem go do stanu pierwotnego na posesji przy ul. A 16 w Ł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że pismem z dnia 8 maja 2003r. H. K. – S. wniosła o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na posesji przy ul. A 16. W toku przeprowadzonej wizji stwierdzono prowadzenie robót polegających na rozbudowie w poziomie przyziemia pomieszczenia gospodarczego od strony ogrodu oraz tarasu nad tym pomieszczeniem, przylegającym do budynku mieszkalnego. Wykonane zostały ławy fundamentowe, ściany osłonowe i strop, które powiększyły istniejące pomieszczenie gospodarcze z tarasem. Według oświadczenia M. Z. roboty budowlane rozpoczęto w dnia 4 maja 2003r. Ustalono, iż inwestor posiada spółdzielcze własnościowe prawo do budynku mieszkalnego (zabudowa szeregowa) oraz uzyskał pozwolenie na rozbudowę w/w pomieszczenia od właściciela gruntu – Spółdzielni Mieszkaniowej "A". Organ stwierdził ponadto, że M. Z. okazała kserokopię pisma złożonego w dniu 7-10 maja 2003r. do Referatu Administracji Architektoniczno-Budowlanej Ł.-P., w którym powiadomiła organ o zamiarze wykonania w/w robót budowlanych. Ponieważ jednak do wykonywania robót budowlanych M. Z. przystąpiła przed wydaniem przez organ pozwolenia na budowę oraz przed terminem złożonego do organu zgłoszenia zamiaru ich wykonania organ orzekł, jak wyżej. M. i M. Z. w dniu 10 lipca 2003r. złożyli odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż w 2003r. skarżący postanowili dobudować do użytkowanego od lat segmentu część ogrodzenia i przystąpiono do robót, posiadając zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej. Roboty nie są zakończone, natomiast wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części ogrodzenia skarżący uważają za krzywdzące, gdyż w ich ocenie organ winien wydać postanowienie o wstrzymaniu robót, a następnie decyzję nakazującą doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § 2 kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania M. i M. Z. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż nie budzi wątpliwości okoliczność, że M. Z., wykonując roboty budowlane związane z rozbudową pomieszczenia gospodarczego oraz tarasu, realizowała nowy obiekt budowlany, przy czym nie legitymowała się koniecznym pozwoleniem na budowę. Tym samym naruszyła art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uwagi jednak na nowelizację z dniem 11 lipca 2003r. ustawy Prawo budowlane i treść art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i wydanie ponownej, z uwzględnieniem zmian w znowelizowanym Prawie budowlanym, dlatego też orzeczono jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. K. – S. zarzucając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów znowelizowanej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. nr 80 z 2003r., poz. 718) oraz przepisów procesowych. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 48 znowelizowanej ustawy. Ponadto, stosownie do zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany był sam ponownie sprawę rozstrzygnąć, natomiast korzystając z kompetencji kasacyjnych organ ten dopuścił się rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Przed terminem wyznaczonej rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym uczestniczka postępowania M. Z. poinformowała, iż jej mąż M. Z. zmarł w dniu 13 października 2004r., na dowód czego załączyła odpis aktu zgonu. Wskazała również następców prawnych zmarłego, którymi są ona - jako żona oraz trójka pełnoletnich dzieci, tj. M. Z., M. Z. i A. Z., którzy udzielili M. Z. pełnomocnictwa do reprezentowania ich w przedmiotowej sprawie. M. Z. działając w imieniu własnym i swych dzieci wniosła o oddalenie skargi. W związku z treścią zaskarżonej decyzji oraz treścią odwołania złożonego przez M. i M. Z. , znajdującego się w aktach administracyjnych, Sąd zobowiązał organ odwoławczy do przedłożenia odwołania od decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego wraz z tarasem. W odpowiedzi na to wezwanie organ pismem z dnia 26 kwietnia 2005r. poinformował, iż przekazał do Sądu całość akt administracyjnych wraz z odwołaniem od decyzji organu stopnia podstawowego. Wyjaśnił ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w sprawie M. Z. tylko jedną decyzję i była to decyzja dotycząca rozbiórki rozbudowanego od strony ogrodu pomieszczenia gospodarczego z tarasem z dnia 3 czerwca 2003r. Uczestniczka postępowania M. Z. nie była w stanie wyjaśnić na rozprawie, skąd w aktach znajduje się odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Stwierdziła, iż sprawy związane z budową prowadził jej nieżyjący już mąż, kontaktując się w sprawie odwołania z adwokatem, który je napisał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W myśl art. 145 § 1 p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa w sposób, o którym mowa w punktach a, b i c tego przepisu; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co - stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie z art. 127 § 1 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, które wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie - o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji ( art. 128 zd. pierwsze ). Pomijając przepisy szczególne i konieczność zachowania terminu, jedynym formalnym wymogiem odwołania musi być przejaw niezadowolenia strony z decyzji wydanej przez organ I instancji. Odwołanie musi mieć bowiem związek z decyzją organu I instancji, a niezadowolenie strony musi być skierowane przeciwko któremuś z elementów składających się na wydaną decyzję. Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] dotyczy nakazu rozbiórki rozbudowanego pomieszczenia gospodarczego z tarasem, natomiast odwołanie złożone przez M. i M. Z. dotyczy decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia. Organ odwoławczy, nie bacząc na tę bardzo istotną rozbieżność i nie próbując wyjaśnić jej przyczyny, po rozpatrzeniu wskazanego wyżej odwołania, wydał zaskarżoną decyzję. Uczynił to więc z rażącym naruszeniem prawa, doprowadził bowiem do uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji, od której strona faktycznie nie wniosła odwołania. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, iż przedmiotowe odwołania (pismo z dnia 8 lipca 2003r.) nie indywidualizuje decyzji wydanej przez organ I instancji poprzez wskazanie jej daty, numeru, znaku, natomiast przedmiot określa zupełnie odmiennie od określonego w decyzji z dnia [...]. Decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1987r. sygn. IV SA 907/87- GAP 1988, nr 12, str. 41). Na marginesie powyższych rozważań, gdyż Sąd – z przyczyn wskazanych wyżej nie kontroluje prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji, należy jedynie stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to zawiera uchybienia świadczące o znacznej niestaranności przy podejmowaniu decyzji, gdyż jako podstawę prawną nakazu rozbiórki wskazano art. 48 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, zamiast z dnia 7 lipca 1994r., podając ponadto nieprawidłowo nr Dziennika Ustaw 39 zamiast 38. Reasumując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.s.a.