IV SA/Wa 134/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska,, Asesor WSA Jakub Linkowski(spr.), Protokolant Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] października 2004r. Minister Kultury - po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2004 r., którym nie uzgodniono przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji wielofunkcyjnego obiektu biurowo-usługowego przy ul. [...] w W. Postanowienie wydano w oparciu o art. 6 ust. l pkt 1 lit. b i c, art.7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 w związku z art. 139 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 oraz z 2004 r. Nr 96, poz. 959), art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 oraz z 2004 r. Nr 6 poz. 41) oraz art. 106 § 1 i 5, i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie natomiast art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji wielofunkcyjnego obiektu biurowo-usługowego przy ul. [...] w W. Wskazano, że teren planowanej inwestycji stanowi fragment historycznego założenia urbanistycznego O., wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora W. w lipcu 1965 r. Ponadto, ww. zamierzenie ma powstać w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowej H., wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora W. z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz zabytkowego P., wpisanego do tego rejestru pod numerem [...] decyzją Konserwatora W. z lipca 1965 r. Organ konserwatorski rozstrzygał, zatem czy projektowane przedsięwzięcie jest dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy narusza czy też nie narusza wartości zabytkowych chronionego obszaru. W uzasadnieniu postanowienia organ naczelny podał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obejmuje także opinie ekspertów, podejmujących problem zabudowy terenu pomiędzy zabytkowym P. a zabytkową H., stanowiącego fragment wieloprzestrzennego historycznego założenia O. Wskazano, że inwestor powołał się na koreferat dotyczący wartości historyczno-urbanistycznych P. i ich uwarunkowań konserwatorskich w odniesieniu do projektu C., opracowany w lutym 2003r. na zlecenie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Strona wskazała także na opinię o koncepcji architektonicznej C. na terenie P. w W. w kontekście wartości architektonicznych i uwarunkowań konserwatorskich, opracowaną przez prof. dr hab. inż. arch. J. P., w oparciu o projekt architektoniczny wielofunkcyjnego budynku C., wykonany przez pracownię architektoniczną A., autorstwa arch. G. S. i arch. H. C. Oba powyższe opracowania, mimo pewnych zastrzeżeń, generalnie wyrażają pozytywną ocenę planowanej inwestycji. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że w aktach sprawy znajdują się także opinie negatywnie oceniające ww. zamierzenie i wymienił opinię konserwatorską dotycząca wartości kulturowych i znaczenia obrotu P. na sposób zagospodarowania P. w W., opracowaną przez dr inż. arch. D. K. i dr inż. arch. J. S. w kwietniu 2003 r., na zlecenie Wyższej Szkoły [...] . Wskazano także na uchwalę Głównej Komisji Konserwatorskiej z posiedzenia w dniu [...].01.2004 r., jednoznacznie negatywnie ustosunkowującą się do projektu zabudowy tego terenu. Minister Kultury stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy sprawy, odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zgłoszonych przez strony środków dowodowych. Organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, pismem z dnia 20 maja 2003 r. zwrócił się do organu prowadzącego postępowanie główne o umieszczenie w projekcie decyzji warunków konserwatorskich, dotyczących przedmiotowej inwestycji, ustalonych na posiedzeniu Wojewódzkiej Komisji Konserwatorskiej w dniu [...] maja 2003 r. Warunki te w głównej mierze dotyczyły kwestii określenia relacji przestrzennych nowej zabudowy z P. Jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z wniosku inwestora, na terenie o powierzchni ok. 3750 m2 planuje się realizację budynku biurowo-usługowego w obrysie garażu podziemnego, o powierzchni zabudowy 3155 m2, powierzchni całkowitej 11200 m2 i kubaturze 29500 m3, oraz o wysokości zabudowy nieprzekraczającej wysokości kalenicy P. (IV kondygnacje). Wobec powyższego, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, iż ww. parametry inwestycji stoją w sprzeczności z przedstawionymi wcześniej przez organ konserwatorski warunkami, których spełnienie jest niezbędne dla uznania planowanej inwestycji za dopuszczalną pod względem konserwatorskim. Organ drugiej instancji po przeanalizowaniu akt sprawy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż ww. zamierzenie budowlane nie zapewnia właściwej ekspozycji zabytków i tym samym wpływa negatywnie na wartości chronione ze stanowiska konserwatorskiego. Zdaniem organu konserwatorskiego, nowy budynek nie powinien niweczyć czytelnego planu przestrzennego, a także przesłaniać i zniekształcać widoków na historyczną zabudowę. Wnioskowane zamierzenie budowlane w przypadku jego realizacji stanowiłoby nową dominantę oraz naruszyłoby strukturę i rytm budynków zabytkowych, o wysokiej randze historycznej i architektonicznej, pozostając tym samym w konflikcie estetycznym i przestrzennym z utrwalonym układem kompozycyjnym tego miejsca. Odnosząc się do podniesionego przez stronę w zażaleniu zarzutu, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w uzasadnieniu swojego postanowienia powołał się na nieaktualną koncepcję architektoniczną, wskazał, iż organ konserwatorski ocenia zgodność planowanej inwestycji z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w granicach wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wskazano, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącej, planowana inwestycja nie będzie miała ujemnego wpływu na znajdujące się w jej sąsiedztwie obiekty zabytkowe.. Skarżąca Spółdzielnia podkreśliła, że niezasadne jest powoływanie się przez Ministra Kultury na wnioski wypływające z uchwały Głównej Komisji Konserwatorskiej z dnia [...] stycznia 2004r., ponieważ zostały one "wyrwane" z kontekstu albowiem Komisja odnosiła się do koncepcji architektonicznej zabudowy przedmiotowego terenu bez wskazania, o jaką konkretnie koncepcję chodzi, a koncepcji takich było kilka. Spółdzielnia wskazała, że planowana inwestycją będzie dostosowana skalą do przedmiotowego terenu otoczonego obiektami zabytkowymi i dlatego odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uważa za niezasadną. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej nastąpiło takie naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 kpa). Tymczasem w niniejszej sprawie podjęte przez organ administracji rozstrzygnięcie, w zestawieniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zaprezentowanym uzasadnieniem budzą poważne wątpliwości. Uzasadnienie faktyczne orzeczenia organu administracji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ administracji powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu Minister Kultury podał, że w aktach sprawy znajdują się opinie ekspertów, podejmujących problem zabudowy terenu pomiędzy zabytkowym P. a zabytkową H., stanowiącego fragment wieloprzestrzennego historycznego założenia O. Minister Kultury stwierdził, że dwie z tych opinii generalnie wyrażają pozytywną ocenę planowanej inwestycji natomiast w dalszej części uzasadnienia organ podał, że w aktach sprawy znajdują się także opinie negatywnie oceniające ww. zamierzenie. Organ naczelny nie dokonał jednak analizy tych opinii i nie wyjaśnił, dlaczego przychylił się do opinii negatywnie oceniających planowaną inwestycję zaś negatywnie odniósł się do opinii korzystnych dla inwestora. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził także, że wnioskowane zamierzenie budowlane w przypadku jego realizacji stanowiłoby nową dominantę oraz naruszyłoby strukturę i rytm budynków zabytkowych. Twierdzenie to nie zostało jednak poparte dokonanymi przez ten organ ustaleniami i w żaden sposób uzasadnione. Za dominantę może być bowiem uznany obiekt wybijający się z otoczenia i panujący nad tym otoczeniem. Jak natomiast wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - wysokość planowanego budynku nie przekraczałaby wysokości kalenicy P. (IV kondygnacje). Reasumując należy stwierdzić, że zaniechanie przez organy administracji pełnego uzasadniania swych postanowień, w sposób przekonujący i zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a., skutkuje wadliwością tych postanowień poprzez naruszenie art. 107 § 3, art. 77, 80 i 81 k.p.a. i stanowi w niniejszej sprawie podstawę do uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. W ocenie Sądu bowiem, stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.