VII SA/Wa 826/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi B. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. skargę oddala VII SA Wa 826/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Burmistrz Gminy [...] na podstawie art. 55 ust 1 pkt 1 , art. 59 ust 1 Prawa budowlanego - na wniosek inwestora Spółki z o. o. [...] w W. udzielił pozwolenia na użytkowanie 14 murowanych , nie podpiwniczonych , wolnostojących parterowych budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy ulicy J. w W . na działce nr [...]. W uzasadnieniu wskazano , że inwestycja została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2000 r. Do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestor dołączył wymagane przepisami protokoły badań i sprawdzeń wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą . B. i K. K. na mocy aktu notarialnego z [...] lipca 2001 r. stali się właścicielami działki nr [...] powstałej po podziale działki nr [...] przy ulicy K. oraz budynku typu BL budowanego przez Spółkę [...] a objętego później powyższym pozwoleniem na użytkowanie . Między małżonkami K. a spółką [...] zaistniał spór dotyczący powierzchni użytkowej nabytego budynku . Skarżący twierdzili , że faktyczna powierzchnia użytkowa wynosi 106 , 2 m kw. a powierzchnia wynikającą z pozwolenia na budowę tego budynku wynosić powinna 134, 7 m kw. Wnioskiem z [...] stycznia 2003 r. B. i K. K. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie wskazując jako podstawę art. 156 § 1 ust 2 i 7 kpa . Twierdzili , że decyzja została wydana na podstawie inwentaryzacji powykonawczej , która nie została sporządzona z natury i jest niezgodna ze stanem faktycznym oraz została wydana bez protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonanego obiektu z warunkami pozwolenia na budowę . W uzasadnieniu podnieśli , że decyzja pozwalająca na użytkowanie wydana została mimo ,że powierzchnia użytkowa ich budynku wynosi 106 , 2 m kw. zamiast 134 , 7 m kw. jak było wskazane w pozwoleniu na budowę . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał , iż w dokumentach sprawy brak jest jakiekolwiek wzmianki o przeprowadzeniu przez organ wydający decyzję obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego wynikającej z art. 59 ust 1 Prawa budowlanego . Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor [...] i podniósł w nim , że w dniu [...] grudnia 2001 r. były przeprowadzone oględziny przedmiotowego obiektu i dołączył uwierzytelniony protokół oględzin z udziałem przedstawicieli właściwego organu urbanistyczno -budowlanego . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. na podstawie art. 132 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. stwierdzającą nieważność pozwolenia na użytkowanie i umorzył postępowanie administracyjne . W uzasadnieniu wskazał , że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie wobec przedstawienia dowodu oględzin o jakich mowa w art. 59 ust 1 Prawa budowlanego co skutkowało zastosowaniem art. 132 § 2 kpa i uchyleniem zaskarżonej decyzji . Odwołanie od tej decyzji złożył K. K. i podniósł w nim ,że nie wyrażał zgody na uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie , dlatego art. 132 § 2 kpa nie mógł być przez organ zastosowany . Podtrzymał twierdzenie , że nie było oględzin na terenie jego budynku na jakie powołuje się inwestor przedkładając protokół z [...] grudnia 2001 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zmiany w trybie art. 132 § 2 kpa decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie . Organ odwoławczy podniósł , że nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 132 § 2 kpa wobec braku zgody małżonków K. na takie rozstrzygniecie , jak również nie było podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności . Wobec uchylenia tej decyzji pozostało do rozpatrzenia odwołanie Spółki [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Dokonując kontroli kwestionowanej decyzji organ odwoławczy uznał ,że nie jest obarczona żadną wadą z art. 156 § 1 kpa . Inwestor wystąpił do Państwowej Straży Pożarnej z informacją o zakończeniu robót budowlanych a także do Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] , do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączył geodezyjną inwentaryzację powykonawczą , dzienniki budowy oraz oświadczenie kierownika budowy R. K. o zrealizowaniu inwestycji zgodnie z pozwoleniem budowlanym . Organ uznał ,że nie jest uprawniony do oceny wiarygodności ( zgodności ze stanem faktycznym ) oględzin z dnia [...] grudnia 2001 r. Pozwolenie na budowę wydane było na [...] i nie było podstaw do uznania , że stroną tego postępowania powinien być także K. K. . Poza tym organ podniósł ,że stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowałoby negatywne konsekwencje wobec wszystkich obiektów objętych przedmiotowym pozwoleniem na użytkowanie . Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. odmawiającą stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie złożyli małżonkowie B. i K. K. . W skardze podnieśli : - że nie uczestniczyli w oględzinach przeprowadzonych przez organ w dniu [...] grudnia 2001 r . a protokół oględzin sporządzony tego dnia budzi wątpliwości , dodatkowo jest sprzeczny z protokołem z dnia [...] grudnia 2001 r. , który znajduje się w aktach . - że organ wadliwie powołuje się na negatywne skutki społeczno – gospodarcze , które mogłaby spowodować decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na użytkowanie - niezgodność inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym - że powinni uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga nie jest zasadna . Na wstępie należy zauważyć , że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. W sprawie niniejszej podstawą do stwierdzenia nieważności wskazaną przez skarżących było twierdzenie , że organ nie przeprowadził protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i uporządkowanie terenu budowy czym rażąco naruszył art. 59 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji . Poza tym skarżący poddawali w wątpliwość przedstawiony przez inwestora dokument w postaci protokółu oględzin sporządzony w dniu [...] grudnia 2001 r . Nadto podnosili , że nie uczestniczyli ani w tych oględzinach ani też w całym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie . Nie ulega wątpliwości , że te ostatnie zarzuty pozostają bez wpływu na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności . Jak wynika z utrwalonego stanowiska nauki prawa i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § pkt 4 kpa, nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Bezsporne jest , że decyzja pozwalająca na budowę wydana była na inwestora jakim była spółka z o. o. [...] i to właśnie inwestor powinien być wnioskodawcą w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, choćby z tego względu że właściciele poszczególnych działek nie mieli dokumentacji technicznej ani możliwości spełnienia przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia na użytkowanie . Dokumentacja przedstawiona przez inwestora w postaci protokołu oględzin sporządzonego w dniu [...] grudnia 2001 r. wskazuje że odbyło się protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i uporządkowanie terenu budowy . Lakoniczność tego dokumentu rodzi pewne zastrzeżenia i wskazuje , że oględziny przeprowadzone zostały bez należytej staranności . Poza tym istnieje drugi protokół z dnia [...] grudnia 2001 r. Tym niemniej dostrzeżone uchybienia proceduralne w działaniu organu w owym czasie nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji . Nie ulega bowiem wątpliwości , że dokonano protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy okoliczności wskazanych w art. 59 Prawa budowlanego . Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych (art. 156 § 1 k.p.a.). O tym zaś, czy miało rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy. W ocenie skarżących głównym argumentem dla którego organ nie powinien wydawać pozwolenia na użytkowanie jest mniejsza powierzchnia użytkowa ich budynku niźli wynikało to z pozwolenia na budowę . Tymczasem jak wskazuje materiał dowodowy różnica ta nie jest wynikiem wybudowania innego co do wymiarów zewnętrznych czy konstrukcji budynku a wynikiem przyjęcia określonego sposobu liczenia tej powierzchni przez projektanta . Jeśli nawet sposób ten nie odpowiadał Polskim Normom to jest to ewentualnie wadliwość samego projektu a nie wadliwość decyzji pozwalającej na użytkowanie budynku. W kontekście tych uwag nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest pewne, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Przez rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należy rozumieć oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wymaganiami praworządności. Stwierdzone wady muszą być o szczególnym ciężarze gatunkowym i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym a nie subiektywnym. Na uwagę zasługuje również okoliczność iż w istocie skarżący czują się pokrzywdzeni przez inwestora co do rzeczywistej wielkości obiektu - budynku mieszkalnego , który nabyli . Problem ten nie może i nie mógł być podnoszony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie . Postępowanie to służy bowiem ustaleniu że obiekt jest w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania , co z kolei zapewnia wybudowanie go zgodnie z pozwoleniem na budowę . Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o zwykłe uchybienia w działaniu organu , ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. W tej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa na które powołują się skarżący . Zatem nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji ani też decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa . Dlatego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz odmówił stwierdzenia jej nieważności . Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Sąd skargę - jako nieuzasadnioną - oddalił.