II GSK 146/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.), Sędziowie NSA Jan Bała, Jacek Chlebny, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 324/05 w sprawie ze skargi Z. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 324/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, a także określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Z. O. umorzenia należności powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.). Jak podał ZUS, w przypadku skarżącego nie wystąpiły przesłanki do uznania należności składkowych jako całkowicie nieściągalnych, a obecna sytuacja płatnika nie może stanowić podstawy do zaprzestania dochodzenia należności z tytułu składek. Powołał się przy tym na dziesięcioletni okres przedawnienia tych należności, wynikający z art. 24 powoływanej ustawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] października 2005 r. Pan Z. O. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu ponownie przedstawił swoją sytuację majątkową i rodzinną. Wyraził ponadto pogląd, że w jego sytuacji samo złożenie wniosku uzasadnia stwierdzenie, że wystąpił "ważny interes" przemawiający za umorzeniem zaległości. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję z dnia 30 listopada 2004 r. z naruszeniem przepisów o właściwości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s jednoznacznie wskazuje, że Zakład, a nie Prezes Zakładu jest podmiotem uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym Sąd I instancji stwierdził, że Prezes Zakładu rozpatrując sprawę zakończoną w I instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, tj. art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Tym samym wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana z II instancji. Z tego względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. Sąd wskazał, że art. 127 § 3 k.p.a. nie mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie, a wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydawanych w I instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu k.p.a. są: Prezes, wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, które są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych powyżej podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe, Zakład natomiast jest jednostką organizacyjną, nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w kategorii "ministra". Zdaniem Sądu, do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołanie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z dyspozycji art. 66 ust. 2 u.s.u.s. wynika, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister do spraw zabezpieczenia społecznego. Zatem organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie, zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz.U. nr 159, poz. 1548 ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. nr 265, poz. 2643) – Minister Polityki Społecznej. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 73 ust. 3 u.s.u.s. polegającą na przyjęciu, iż decyzję w II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości; - art. 83 ust. 4 u.s.u.s. polegającą na przyjęciu, iż decyzje Zakładu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nie są ostateczne; - art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż od decyzji Zakładu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek służy do Ministra Polityki Społecznej; - art. 127 § 3 k.p.a. polegająca na przyjęciu, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że brak wyraźnego umocowania w dla Prezesa Zakładu do wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nie oznacza, iż Prezes przekroczył swoje kompetencje wynikające z art. 73 ust. 3 u.s.u.s., a przepis ten nie ma charakteru numerus clausus, o czym świadczy zwrot " w szczególności". Decyzje Prezesa Zakładu w sprawie umorzenia należności składkowych wydane w I instancji są ostateczne, gdyż przepis art. 83 ust 4 u.s.u.s. wyłącza możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Tym samym, zagwarantowane przez Konstytucję (art. 78) i k.p.a. (art. 15) prawo do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, upoważnia Prezesa Zakładu na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. do ponownego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez "ministra" rozumie się m.in. kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. W związku z powyższym oraz w oparciu o art. 66 ust 4 i art. 73 ust 1 u.s.u.s. i przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Zakład realizuje zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego, co pozwala uznać go za organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes jest jego kierownikiem. Ponadto, prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez Prezesa Zakładu zostało usankcjonowane wieloletnią praktyka orzeczniczą sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności art. 73 ust. 3, art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz art. 127 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej działającym we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest zatem usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.