II GSK 143/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Jan Bała, Jacek Chlebny (spr.), Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 323/05 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 323/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 15 października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku J. O., odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Jak wskazał Zakład, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka nieściągalności należności, pozwalająca na jej umorzenie. Decyzją z dnia 30 listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję przyjmując, iż okoliczności sprawy nie wskazują na wystąpienie przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 3, 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Pani J. O. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podniosła, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej, co winno przemawiać za umorzeniem powstałych należności. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Dokonując powyższej oceny, Sąd wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.), wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu, którego kompetencje ograniczone są do spraw związanych z przyznawaniem świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na co błędnie wskazywało pouczenie zawarte w decyzji ZUS wydanej w pierwszej instancji, ponieważ Zakład, będąc państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.), ze względu na swój status, nie należy do kategorii organów jednoosobowych mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec nieuregulowania w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych trybu odwoławczego należało, stosowanie do art. 123 u.s.u.s. zastosować, przyjmując wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określone w art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz przepis art. 17 pkt 3 k.p.a., wskazujący, iż organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Według art. 66 ust. 2 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ten sam organ został wskazany w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.), wobec czego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w omawianej kwestii, zdaniem Sądu, jest Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię: -art. 73 ust. 3 u.s.u.s. polegającą na przyjęciu, iż decyzję w drugiej instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, -art. 83 ust. 4 u.s.u.s. polegającą na przyjęciu, iż decyzje Zakładu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nie są ostateczne, -art. 127 § 1 i 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż od decyzji Zakładu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek służy odwołanie do Ministra Polityki Społecznej, -art. 127 § 3 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż Prezes ZUS nie jest uprawniony do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek. W opinii organu skarżącego, uprawnienia Prezesa ZUS do wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wynikają z funkcji kierowniczej Prezesa, określonej w przepisie art. 73 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz. Brak wyraźnego umocowania do wydawania decyzji w powyższym przedmiocie nie oznacza, iż Prezes ZUS przekroczył swoje kompetencje wynikające z art. 73 ust. 3 u.s.u.s., ponieważ przepis ten nie ma charakteru numerus clausus, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Prawo do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, zdaniem skarżącego, upoważnia Prezesa ZUS, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., do ponownego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez "ministra" rozumie się m.in. kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych. Zakład realizuje zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego, co pozwala w ocenie organu skarżącego, uznać go za organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., kierowany przez Prezesa Zakładu. Z przepisu art. 181 k.p.a. wynika w sposób jednoznaczny, że Kodeks postępowania administracyjnego (art. 127 § 1 i 2 k.p.a.) nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego, ponieważ organy odwoławcze właściwe w rozpoznawanej sprawie określają przepisy odrębne (art. 83 u.s.u.s.), a zatem ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych stosuje się jako lex specialis w odniesieniu do Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 3, art. 83 ust. 4 u.s.u.s., art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. Tak określony zarzut skargi kasacyjnej nie został prawidłowo sformułowany, ponieważ skarżący podniósł naruszenie przepisu prawa procesowego, w szczególności był to przepis art. 127 § 1, 2 i 3 k.p.a., jako przepisu stanowiącego podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kolejna nieprawidłowość polega na niewskazaniu przepisów prawnych, regulujących postępowanie przed sądem I instancji, naruszonych przez Sąd w tej sprawie. Jest bowiem oczywiste, że sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych powyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.