II GSK 226/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal, Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.), Kazimierz Jarząbek, Protokolant Tomasz Filipowicz, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 355/05 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 355/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący B. W. w dniu [...] grudnia 2003 r. złożył wniosek o umorzenie jego należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczeni zdrowotne i Fundusz Pracy, powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), zwanej dalej: u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Decyzją z dnia 3 grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję z dnia 25 października 2004 r. B. W. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę naruszył przepisy o właściwości (art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Sąd stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa, iż podmiotem uprawnionym do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, a nie Prezes Zakładu, który jest jednym z organów Zakładu. Jego kompetencje określone są w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz. Wśród kompetencji wynikających z ust. 3 wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych. Jak z tego wynika do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek. Nie było zatem, zdaniem Sądu, podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w danym zakresie był Prezes Zakładu. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że wydana w I instancji decyzja Zakładu zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia poprzez wskazanie art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Sąd wskazał, że przepis powyższy nie mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie, a wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydawanych w I instancji przez "ministrów", tj. w rozumieniu k.p.a.: Prezesa, wiceprezesa Rady Ministrów pełniącego funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonymi działami administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład rady Ministrów lub właściwych ministrów, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, które są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych powyżej podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe, Zakład natomiast jest jednostką organizacyjną, nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w kategorii "ministra". Dlatego decyzja Prezesa Zakładu została wydana z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a. Sąd mając na uwadze przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przytoczył argumentację przemawiającą za tym jaki organ był właściwy do wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona jest pozbawiona w ogóle prawa do środka odwoławczego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednocześnie zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną jednostką organizacyjną, nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych stosunku do Zakładu, jednakże z treści art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydanych w I instancji przez Zakład jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów art. 180 i 181 u.s.u.s. przez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd na podstawie art. 17 k.p.a., art. 123 oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. dokonał błędnego ustalenia, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej, natomiast nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem organu, z przepisu art. 180 § 1 k.p.a. wynika w sposób jednoznaczny, że Kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś organ ten określany jest zawsze przez odrębne przepisy. Skarżący dla wyjaśnienia podstaw kasacyjnych załączył do skargi kasacyjnej pismo Centrali ZUS w Warszawie z dnia 23 maja 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego. W sprawie niniejszej granice skargi kasacyjnej były o tyle trudne do odtworzenia, że strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie nieistniejących przepisów art. 180 i 181 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikało jednak, że zarzuty w istocie dotyczyły naruszenia art. 180 i 181 k.p.a. mającego polegać na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że do określenia właściwości organów orzekających w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosować należy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjąć należało, że rozbieżność pomiędzy sformułowaniem podstaw kasacyjnych a ich uzasadnieniem była wynikiem oczywistej omyłki. Uznano przy tym, że zarzut dotyczył w rzeczywistości naruszenia prawa materialnego zważywszy na materialnoprawny charakter przepisów regulujących właściwość organów administracji publicznej. Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut był chybiony. Powołując go, całkowicie pominięto, iż art. 123 u.s.u.s. odsyła w kwestiach nieuregulowanych do przepisów k.p.a. Z kolei art. 180 § 1 k.p.a. przewiduje stosowanie innych niż k.p.a. ustaw tylko w przypadkach wyraźnie odmiennej regulacji takich ustaw. Również art. 181 k.p.a. w istocie odsyła do stosowania przed organami odwoławczymi właściwymi w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych do przepisów k.p.a. Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał prawidłowo, odrębne przepisy określające właściwość innego niż Prezes ZUS organu odwoławczego, co w skardze kasacyjnej zakwestionowano wyłącznie przez podważenie wynikających z k.p.a. reguł. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajdowała usprawiedliwionych podstaw i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.