II SA/Wr 2670/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej W. C. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy wymiany okien w budynku mieszkalnym położonym w M. przy ulicy [...] w części zamieszkiwanej przez W. C., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie nakazał W. C. dostarczenie w terminie do 31 grudnia 2003r. inwentaryzacji technicznej wraz z oceną stanu technicznego samowolnie wykonanych robót. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przeprowadzone w dniu 2 czerwca 2003r. oględziny w M. przy ulicy [...] wykazały w części zamieszkiwanej przez W. C. zamontowanie nowych okien z PCV. Stan techniczny oraz wygląd zewnętrzny, jak również technologia w jakiej wykonano okna świadczą o tym, że do wymiany doszło w okresie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1994r. Wykonanie takich robót budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W. C. tłumaczyła fakt nie zgłoszenia wymiany okien niewiedzą. Argumenty te nie mogą być brane jednak pod uwagę przy rozstrzygnięciach z zakresu nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. C. Wskazała w nim, iż nie jest usatysfakcjonowana treścią zapadłej decyzji, gdyż uważa, że nie było konieczne zawiadomienie organu administracji architektoniczno-budowlanej o zamiarze wymiany okien. Tego typu informacje uzyskała zarówno w firmie budowlanej, jak i u producenta okien. Odwołująca dodała nadto, iż osadziła okna bez naruszania bryły budynku i wymiarów poprzednich okien, zamontowane okna posiadają atest, a także, iż "stare" okna są zlikwidowane i nie mogą służyć do oględzin oraz oceny ich stanu technicznego. Decyzją z dnia [...]., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 § 1 KPA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż odwołanie nie może zostać uwzględnione, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy jak też zastosował do niego właściwe przepisy Prawa budowlanego. Argumentował organ, iż wymiana trzech okien bez wymaganego zgłoszenia uzasadniała wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót (wymiany okien) do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo organ wyjaśnił odwołującej, że organy nadzoru budowlanego nie kwestionują prawidłowości wykonanych robót przy wymianie okien. Przedmiotem jednak prowadzonego postępowania jest legalność wykonania tych robót, a przedstawiona dokumentacja pozwoli na ocenę prawidłowości ich wykonania. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się W. C., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca przyznała, iż nie zawiadomiła stosownego organu o planowanej wymianie okien, ale nie uczyniła tego, gdyż nie wiedziała, że jest to konieczne, bowiem w firmie budowlanej oraz u producenta okien poinformowano ją, o tym, iż jeśli osadza okna bez naruszania bryły budynku i wymiarów poprzednich okien nie musi dokonywać żadnych dodatkowych czynności. Skarżącą argumentowała także, iż wiele osób w kraju dokonało wymiany okien bez wymaganego zgłoszenia, niektórzy naruszyli nawet bryłę budynku i nikt nie prowadzi przeciwko nim żadnego postępowania. Zdaniem skarżącej oznacza to, iż powołane w decyzji przepisy nie mają zastosowania w jej sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Dodatkowo podał, iż wykonanie robót budowlanych przy wymianie okien prowadzone było z naruszeniem prawa, co oznaczało konieczność zastosowania procedur określonych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Oceny tej zaś nie zmienia powszechność wymiany stolarki okiennej bez wymaganych zgłoszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn w niej nie podniesionych. Skarga W. C. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], z dnia z dnia [...], Nr [...], który na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał W. C. dostarczenie w terminie do 31 grudnia 2003r. inwentaryzacji technicznej wraz z oceną stanu technicznego samowolnie wykonanych robót budowlanych , a to wymiany okien. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych to należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Niewątpliwie, zatem w świetle powyższego, wymiana okien uznana musi być za roboty budowlane, które nie wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego, lecz jedynie w związku z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zasadą ogólną Prawa budowlanego jest, bowiem obowiązek uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i 30 obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ustawy -Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003r. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U z 2003r., Nr 80, poz. 718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2 dotyczy zaś obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało przed dniem 11 lipca 2003r. Art. 51 ust. 1 pkt 2 przewidywał uprawnienie do wydania przez właściwy organ - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określenia terminu wykonania tych czynności. Ustęp 1a obligował zaś właściwy organ do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, a ustęp 4 stanowił, że przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim przypadku decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót nie wydaje się. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, iż organ administracyjny, w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy jest zobowiązany do podjęcia decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określenia w decyzji terminu wykonania tych czynności. Stosując ten przepis odpowiednio do wykonanych robót, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, należy pominąć tą jego część, która stanowi o uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie (ust. 4 art. 51 ustawy). Powołany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie precyzuje o jakie czynności chodzi. W szczególności nie stanowi on, aby w każdym wypadku czynności te sprowadzały się do nakazania sporządzenia inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej wykonanych robót. Organ nadzoru budowlanego winien bowiem, nakładając taki obowiązek, wykazać dlaczego uznał za konieczne jego nałożenie. Stwierdzić bowiem należy, iż nałożenie obowiązku inwentaryzacji technicznej (budowlanej) będzie zasadne w sytuacji, gdy rodzaj samowolnie wykonanych robót budowlanych uzasadniałby sporządzenie projektu budowlanego, w przypadku ich realizacji zgodnie z prawem. Nie jest natomiast z reguły zasadne nakładanie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji technicznej w razie samowolnego zrealizowania robót budowlanych, których wykonanie zgodnie z prawem wymaga tylko zgłoszenia właściwemu organowi. Dokonanie wymiany okien, bez naruszania bryły budynku i wymiarów poprzednich okien, wymagało jedynie zgłoszenia wykonania tych robót budowlanych właściwemu organowi i stanowiło roboty budowlane, które nie powodowały obowiązku sporządzania projektu. Orzekające w sprawie organy nie uzasadniły w ogóle konieczności nałożenia na skarżącą obowiązku sporządzenia oceny technicznej wykonanych samowolnie robót, w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Również konieczność nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót nie wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Uprawnienie do żądania takiej oceny stanowić mogą uzasadnione wątpliwości organu, co do stanu technicznego wykonanego obiektu. Nie można jednak tej reguły rozciągać na nieskomplikowane roboty budowlane, a w szczególności takie, które objęte są obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, a nie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Należy także wskazać, iż właściwe stosowanie przepisów art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. nie może się ograniczać do nałożenia obowiązków, gdyż jeżeli roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, samo przedłożenie inwentaryzacji ma charakter obowiązku pozornego. Natomiast jeżeli prace zostały wykonane wadliwie, to samo przedłożenie inwentaryzacji powykonawczej nie załatwia w sposób właściwy sprawy, bowiem w takim przypadku wadliwy stan robót (obiektu) spowoduje, iż organy nadzoru budowlanego byłyby zmuszone do nałożenia po raz kolejny obowiązków w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, a takiej możliwości nie przewiduje ustawodawca. Nadto, gdyby przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy może nakładać tylko obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót, które w świetle przedłożonej dokumentacji technicznej należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Konsekwencją wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku zrealizowania zaś robót byłoby wystąpienie do właściwego organu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Brak zaś możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami skutkować winien nakazem rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1, natomiast ewentualna możliwość legalizacji wykonanych robót nałożeniem na inwestora czynności faktycznych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W świetle zatem powyższego uznać należało, iż organy naruszyły prawo materialne poprzez wadliwe jego zastosowanie (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...]. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.