I SA/Bd 190/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.), asesor sądowy Mirella Łent, Protokolant Magdalena Buczek, po rozpoznaniu w dniu 05 maja 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] 2005r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę I SA/Bd 190/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] 2004 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. zwrócił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego w B. tytuł wykonawczy. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego dotyczącego kary pieniężnej nałożonej na mocy art. 93 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wierzyciel - zgodnie z dyspozycją art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - winien przesłać zobowiązanemu upomnienie. Wyjątki od tej zasady wskazane w § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mają bowiem zastosowania wobec należności ustalonych w orzeczeniu. Przedmiotowa kara nie jest należnością powstałą z mocy prawa, a tylko takich zwolnienie od doręczenia upomnienia przed wszczęciem egzekucji dotyczy. Na postanowienie to złożono zażalenie, w którym strona wnosi o jego uchylenie i przekazanie sprawy Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w G. celem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że interpretacja treści przepisu § 13 pkt l rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymaga rozróżnienia dwóch rodzajów orzeczeń /decyzji/ wydawanych przez organy do tego uprawnione, a mianowicie decyzji określających zobowiązanie /deklaratoryjnych/ i ustalających zobowiązanie /konstytutywnych/. Decyzję określającą zobowiązanie /należność/ organ wydaje wówczas, gdy obowiązek będący podstawą powstania należności wynika z mocy prawa, a decyzja jedynie go precyzuje /określa jego wysokość/. Od tego rodzaju orzeczeń odróżnić należy decyzje ustalające zobowiązanie, to jest takie, które rodzą /konstytuują/ obowiązek dopiero w momencie ich doręczenia. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej decyzje wydane na podstawie art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym mają charakter konstytutywny. Po bezskutecznym upływie terminu zapłaty wierzyciel może skorzystać z możliwości dochodzenia należności w drodze przymusu egzekucyjnego, ale na warunkach wynikających z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to jest uprzednio przesłać zobowiązanemu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny, który otrzymał tytuł wykonawczy do realizacji, zgodnie z art. 29 § l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Pod tym pojęciem należy rozumieć, zdaniem organu odwoławczego, nie tylko sprawdzenie, czy obowiązek objęty tytułem wykonawczym podlega egzekucji w trybie administracyjnym, ale również poprawność formalną w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zaś stanowi jeden z jej elementów. Na powyższe postanowienie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Strona zarzuca naruszenie w sprawie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 13 pkt l rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi strona nie zgadza się z powołanym w sprawie rozróżnieniem decyzji deklaratoryjnych i konstytutywnych, które może mieć, zdaniem skarżącego, znaczenie na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa. W pozostałych przypadkach, zarówno z istoty i treści ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika, by intencją ustawodawcy było rozróżnienie zwolnień z obowiązku doręczenia dłużnikowi upomnienia ze względu na taki właśnie sposób powstawania należności. Zdaniem skarżącego przy interpretacji § 13 pkt l wskazanego rozporządzenia należy odwołać się do językowego znaczenia słowa "określić", które jest tożsame ze słowem "ustalić". Nadto skarżący podnosi, iż przepis zawarty w art. 93 ust. 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym ma charakter lex specialis, w stosunku do art. 15 § l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i z tego względu doręczenie upomnienia nie jest konieczne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. skarżący podnosi zarzut proceduralnej wadliwości działania organu egzekucyjnego. Jego zdaniem art.29 §1 i §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może stanowić podstawy zwrotu tytułu wykonawczego z powodu nie doręczenia upomnienia. Brak tego doręczenia może być przedmiotem badania przez organ egzekucyjny w związku z wniesionym zarzutem w oparciu o art.34 w zw. z art.33 ust.7 cyt. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja nie narusza prawa. W myśl art.93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przedsiębiorcę wykonującego przewozy na potrzeby własne albo podmiot, o którym mowa w art.3 ust.2 ustawy karę pieniężną w drodze decyzji. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, przy czym przedsiębiorca krajowy uiszcza nałożoną karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia i spoczywa na nim obowiązek niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary pieniężnej organowi, który ją nałożył. W świetle powyższych uregulowań Sąd podziela stanowisko organów podatkowych, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter konstytutywny. Kara skutkuje bowiem wobec osoby, na którą została nałożona dopiero w momencie doręczenia decyzji. Od tego też dnia liczy się terminu zapłaty wynikającej z niej należności. Kara nie powstaje z mocy samego prawa, w drodze jej samoobliczenia przez przedsiębiorcę. Art.15 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Przepis ten formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego, której celem jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym uniknięcie wszczęcia egzekucji. W §13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawarty jest katalog należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Punkt 1 tego paragrafu odnosi się do należności pieniężnej, która została określona w orzeczeniu, punkt 2 dotyczy sytuacji, gdy zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art.3a ustawy. Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy interpretacji pkt 1 §13. Użyty w tym przepisie zwrot "należność określona w orzeczeniu" sugeruje, że upomnienie nie jest wymagane, gdy w grę wchodzą należności wynikające z decyzji deklaratoryjnych, powstających z mocy prawa. Natomiast jeżeli należność jest konstytutywnie ustalana w decyzji, doręczenie upomnienia jest konieczne. Taki też pogląd jest wyrażany w piśmiennictwie ( por. D.Jankowiak, Ustawa o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, Wrocław 2004, s. 169). W tym zakresie Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, jak i stanowiska, że przepis art. 93 ust. 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym ma charakter lex specialis, w stosunku do art. 15 § l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji skoro decyzja o nałożeniu kary pieniężnej ma charakter konstytutywny i zobowiązanemu nie przesłano upomnienia, to tytuł wykonawczy zasadnie został zwrócony wierzycielowi. Sąd przyznaje jednakże, iż treść tego przepisu może wywoływać wątpliwości interpretacyjne, bowiem jego zakres pokrywa się z punktem 2 §13 (również przy proponowanym przez skarżącego sposobie rozumienia tego przepisu). W kwestiach jednak wątpliwych, w ocenie Sądu, należy kierować się zasadą wynikającą z art.15 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uznawać istnienie obowiązku przesłania upomnienia. Takiej wykładni wymaga ochrona interesu zobowiązanego. Sad nie uznaje również za słuszny zarzut, że na podstawie 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie był możliwy zwrot tytułu wykonawczego z powodu nie doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Badanie dopuszczalności egzekucji na podstawie art.29 §1 tej ustawy powinno obejmować także ustalenia czy zostało doręczone upomnienie. Stanowisko takie jest prezentowane w orzecznictwie sądowym (np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1999 r., I SA/Po 2576/98). Także w literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, iż w razie stwierdzenia uchybień lub braków w samym tytule wykonawczym organ egzekucyjny na etapie badania dopuszczalności egzekucji może go zwrócić wierzycielowi i nic nie stoi na przeszkodzie by zbadano m. in. czy zobowiązanemu doręczono upomnienie (por. D.Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wrocław 2004, s.295-296). Sąd w niniejszym składzie ten pogląd podziela. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji.