I SA/Wa 430/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2005 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2003 r., nr: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 430/04 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek K. M., uchyliło własną decyzję z dnia [...] października 2003 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] w przedmiocie przekazania w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W., zwanej dalej "Spółdzielnią", gruntu położonego w W. o powierzchni [...] m2 i stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Dzielnicy Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że po rozpoznaniu wniosku K. M., decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Zarządu Dzielnicy Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni podniosła, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza art. 47 ust. 4, art. 80 ust. 2 i art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zważyło, iż z ustaleń orzecznictwa sądowego, w tym przede wszystkim z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt OPS 15/98 (ONSA 1999/3/75) wynika, że w przypadku gdy organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe stwierdzi, iż wniosek o uwłaszczenie dotyczy nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub Gminę w drodze wywłaszczenia, rozstrzygnięcie tego wniosku i wydanie decyzji kończącej postępowanie uwłaszczeniowe nie może nastąpić bez wcześniejszego ustalenia, czy nieruchomość ta została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro jednak ustalenie to jest możliwe wyłącznie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a postępowanie takie może być wszczęte wyłącznie na wniosek poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, należy przyjąć, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien poinformować poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o roszczeniu przysługującym mu na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Osoby te mają bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa wynikający z postanowień art. 47 ust. 4 tej ustawy i powinny być traktowane jako strony we wszystkich dotyczących tej nieruchomości postępowaniach, które mogłyby utrudnić realizację roszczenia o zwrot nieruchomości. Zatem jeżeli poprzedni właściciel lub jego spadkobierca wystąpią z wnioskiem o zwrot nieruchomości, postępowanie uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jeżeli natomiast osoby te nie złożą wniosku o zwrot w zakreślonym terminie, wówczas należy przyjąć, że po upływie terminu ustają przeszkody w zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. W sprawie, której dotyczy postępowanie Zarząd Dzielnicy Gminy [...] uwzględniając wniosek Spółdzielni z dnia [...] grudnia 1988 r. o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego do terenu osiedla "W." wydał decyzję w tej sprawie bez przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy decyzja, na którą powołała się Spółdzielnia, nie utraciła ważności oraz czy skarżąca nie zamierza ubiegać się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Daje to podstawę do uznania, że decyzja Zarządu Dzielnicy-Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło ponadto, że zgodnie z art. 80 ust. 2 powołanej ustawy organem właściwym do wydania decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste był w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy – zarząd gminy będący organem kolegialnym. W przypadku gdy decyzję wydaje organ kolegialny, decyzja powinna być podpisana przez wszystkich członków tego organu. Tymczasem decyzja Zarządu Dzielnicy-Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. została podpisana tylko przez dwóch członków Zarządu Dzielnicy-Gminy [...], tj. Burmistrza i jego Zastępcę. Kolegium wskazało na stanowisko doktryny w tej kwestii oraz orzecznictwo sądowe – uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 30 września 1992 r. III AZP 17/92 (OSNCP 1993/3/25), a także bogate w tej sprawie orzecznictwo NSA, w tym m. in. na wyrok z dnia 2 marca 1988 r. sygn. akt SA/Ka 1187/87 (ONSA 1988/2/58), z którego wynika, iż niezgodny z przepisami prawa procesowego lub ustrojowego skład kolegialnego organu administracji powoduje, że decyzję administracyjną wydaną przez taki skład organu, uznać należy za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W skardze na decyzję Kolegium Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przez organ art. 7 i 10 w związku z art. 28 kpa oraz art. 156 kpa, a także art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również błędne zastosowanie art. 47 i art. 69 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżąca będąca stroną postępowania nie brała udziału w postępowaniu z wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem o złożeniu tego wniosku nie została powiadomiona. W związku z tym nie miała możliwości zajęcia, stosownie do art. 10 kpa, stanowiska w sprawie tego wniosku. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, czy działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, której wnioskodawczyni była współwłaścicielką, stała się zbędna, tj. czy nie została wykorzystana zgodnie z decyzją o lokalizacji osiedla "W.". Tymczasem do roku 1974 na części tej działki wybudowano urządzenia infrastruktury osiedlowej. Wskazanie zatem przez Kolegium art. 47 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jako podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. bez zbadania, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z decyzją o lokalizacji osiedla, świadczy o błędnym zastosowaniu powołanych przepisów. Kolegium nie zwróciło poza tym uwagi, iż w dniu wydania kwestionowanej decyzji Zarządu Gminy nie było wszczęte postępowanie w trybie art. 69 ust. 1 ustawy dotyczące zwrotu działki nr [...], gdyż nie został w tej sprawie złożony wniosek. W dacie wydania decyzji przez Zarząd Gminy działka nr [...] była wykorzystana zgodnie z celem określonym w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1972 r. Jeśli chodzi o zarzut rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Spółdzielnia podniosła, że ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jakoby decyzja Zarządu Dzielnicy-Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. została podpisana tylko przez dwóch członków Zarządu jest niezgodne z rzeczywistością. Decyzja została podpisana przez cały skład Zarządu, o czym świadczy załączony do skargi odpis decyzji. Ustalenia Kolegium w tym zakresie zostały dokonane z naruszeniem art. 7 kpa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo wyjaśniając, iż zarzut skargi odnoszący się do niezapewnienia możliwości zapoznania się skarżącej Spółdzielni z wnioskiem K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma wpływu na wynik sprawy, który sprowadza się do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca zresztą wiedziała złożonym o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nietrafny, zdaniem Kolegium, jest także zarzut niezbadania, czy nieruchomość stanowiąca byłą współwłasność K. M. stała się zbędna na cel wywłaszczenia, ponieważ jest to możliwe dopiero w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt OPS 15/98 (ONSA 1999/3/75). Odnośnie zarzutu naruszenia prawa przez fakt, że decyzja została podpisana przez niepełny skład organu kolegialnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż przedłożony przez skarżącą poświadczony notarialnie odpis decyzji, z którego wynikałoby, że decyzja została podpisana przez wszystkich członków Zarządu, nie był Kolegium znany. W aktach sprawy znajdowały się trzy oryginalne egzemplarze przedmiotowej decyzji podpisane tylko przez dwóch członków Zarządu Dzielnicy-Gminy [...]. Były więc podstawy do uznania, że decyzja została podpisana przez niepełny skład organu. Poświadczona kopia decyzji z podpisami wszystkich członków Zarządu została dołączona do akt sprawy dopiero [...] lutego 2004 r., co wynika z zamieszczonych na wewnętrznej stronie teczki akt zapisów odnoszących się liczby ponumerowanych kart – 273 karty w dniu [...] grudnia 2001 r. i 279 kart w dniu [...] lutego 2004 r. Wynika to także z daty poświadczenia odpisu decyzji za zgodność z oryginałem. Kolegium nie jest znana przyczyna funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch wersji tej samej decyzji różniących się ilością podpisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany granicami skargi. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się z wniosku K. M. Wynika to jednak jedynie z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] zawiadamiającego o wszczęciu postępowania nadzorczego, a także z treści zaskarżonej decyzji. Wniosku K. M. wszczynającego postępowanie w aktach sprawy bowiem nie ma. Powoduje to, iż nieznana jest treść żądania wnioskującej. Kwestia ta jest o tyle istotna, że jak wynika ze znajdującej się w przesłanych aktach mało czytelnej, nieuwierzytelnionej kopii aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1972 r. K. M., jako współwłaścicielka nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], zbyła wraz z pozostałymi współwłaścicielami na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) zabudowaną działkę gruntu o powierzchni [...] m2, która weszła w skład tereniu objętego lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "W.". W takim stanie rzeczy wniosek K. M. mógł skutecznie wszcząć postępowanie nadzorcze wobec decyzji Zarządu Dzielnicy-Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. wyłącznie w zakresie obejmującym działkę gruntu będącą przedmiotem umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1972 r. Tymczasem, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na wniosek K. M. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. w całości, obejmując rozstrzygnięciem nadzorczym ustanowienie na rzecz Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2, a więc także do obszaru, co do którego wnioskodawczyni nie mogła skutecznie żądać stwierdzenia nieważności, nie posiadając doń tytułu prawnego. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika też, aby w Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło postępowanie nadzorcze z urzędu. Uchybia to przepisom art. 61 § 1 i § 4 kpa, z których wynika obowiązek organu ustalenia sposobu wszczęcia postępowania i zawiadomienia o tym wszystkich stron postępowania. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest zgromadzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 kpa). Należy stwierdzić, że w przesłanych aktach brak jest dokumentów, na podstawie których organ dokonał istotnych ustaleń faktycznych. Jak wyżej wskazano, w przesłanych Sądowi aktach brak jest wniosku K. M. wszczynającego postępowanie nadzorcze. w związku z powyższym Sąd oceniając legalność zaskarzonej decyzji nie mógł zbadać, jakie zarzuty wobec decyzji Zarządu Dzielnicy-Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. podniosła wnioskodawczyni. Brak jest również dokumentów, na podstawie których ustalono krąg osób wymienionych jako adresaci decyzji Kolegium (zarówno z dnia [...] października 2003 r. jak i zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r.). Nie wiadomo, jaki był status tych osób w postępowaniu administracyjnym, zważywszy że zawiadomienie z dnia [...] września 2003 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego nie zostało do nich skierowane. Ze znajdującej się w przesłanych aktach nieuwierzytelnionej kopii pisma K. M. z dnia [...] stycznia 2001 r. wynika, że A. M., M. M., H. S. i K. M. są to spadkobiercy b. współwłaścicieli zbytej pod budowę osiedla "W." nieruchomości o powierzchni [...] m2. W aktach brak jednak postanowień o nabyciu spadku legitymujących w/w osoby jako strony postępowania nadzorczego. Nie wiadomo poza tym, czy osoby te brały udział w całym postępowaniu, ponieważ w aktach brak jest dowodów doręczeń wymienionym osobom decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2003 r. Zważyć przy tym należy, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakresem postępowania nadzorczego objęło całość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Zarządu Dzielnicy-Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., to do ustalenia przez Kolegium pozostawało, czyjego jeszcze interesu prawnego postępowanie to mogło dotyczyć, a konkretnie - czy poza wnioskodawczynią oraz osobami wymienionymi przez nią w piśmie z dnia [...] stycznia 2001 r. jako spadkobiercy b. współwłaścicieli, nie ma osób, którym do przedmiotowej nieruchomości (o pow. [...] m2) przysługują prawa o charakterze praw rzeczowych. W aktach brak jest potwierdzenia doręczenia K. M. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2001 r., co nie pozwala stwierdzić, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez nią złożony z zachowaniem 14 dniowego terminu. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, ze wniosek ten został złożony w terminie, ale na potwierdzenie tego brak jest dowodu. Stwierdzić należy, że decyzja wydana w postępowaniu dotkniętym tak rażącymi brakami, jak nieokreślenie przedmiotowego zakresu postępowania i nieustalenie – w oparciu o stosowne dowody - kręgu osób, których interesu prawnego ono dotyczy, jest wadliwa. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 61 § 1 i § 2 kpa przez nieustalenie i niepowiadomienie stron, w jakim zakresie postępowanie administracyjne toczyło się na wniosek, a w jakim zakresie organ działał z urzędu. Decyzja została podjęta z naruszeniem art. 77 w zw. z art. 28 kpa przez nieustalenie stron postępowania na podstawie stosownych dowodów. Konsekwencją tych braków postępowania jest niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym nie ma żadnej wzmianki co do sposobu wszczęcia postępowania nadzorczego, jak również co do kręgu osób będących stronami tego postępowania. Uzasadnia to zarzut naruszenia także art. 107 § 3 kpa. Ze stanu przesłanych akt wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie nie przekazało Sądowi akt postępowania nadzorczego, bowiem dwie teczki oznaczone jako akta Kolegium ([...]) zawierają jedynie decyzje Kolegium wydane w postępowaniu nadzorczym oraz wniosek K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reszta przesłanej dokumentacji, to akta Urzędu Miasta W. oraz jedna teczka akt wywłaszczeniowych. Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.