V SA/Wa 2945/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Rysz, Sędziowie WSA Dorota Mydłowska (spr.), Asesor WSA Andrzej Kania, Protokolant Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania celnego - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Celnej w W. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. z [...] sierpnia 2003r., którym odmówiono przeprowadzenia dowodu polegającego na wystąpieniu przez organ I instancji do Technicznego Komitetu Ustalania Wartości Celnej, działającego w ramach Światowej Organizacji Celnej, z wnioskiem o wydanie opinii doradczej oraz odmówiono zawieszenia wskazanego postępowania celnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepis art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa [Dz.U. nr 137, poz. 926 ze zm.] i art. 262 ustawy z 9.01.1997 r. - Kodeks celny [Dz.U. nr 75 z 2001 r., poz. 802 ze zm.]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż przesłanką zawieszenia postępowania określoną w art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zarówno w świetle doktryny prawa administracyjnego jak i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym się toczy postępowanie w głównej sprawie. Ponadto, o zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga samodzielnie organ, który wydaje rozstrzygnięcie zależne od takiego zagadnienia, w tym zarówno sąd, jak i organ administracji. B. Sp. z o.o. w W. uzasadniła swój wniosek o zawieszenie postępowania tym, że jednocześnie wniosła o wystąpienie przez Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. do Ministra Finansów z wnioskiem o uzyskanie opinii Technicznego Komitetu Ustalania Wartości Celnej, działającego w ramach Światowej Organizacji Celnej [WCO] odnośnie wpływu rabatów mających charakter wspomagania działalności importera na rynku importu prze dostawcę zagranicznego, dodatkowo przyznawanych importerowi po dniu dokonania zgłoszenia celnego, na wartość celną importowanych towarów. Zagadnieniem wstępnym jest w tym wypadku, w ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie przez WCO, czy rabat finansowy wspierający jej działalność w Polsce stanowi element kalkulacyjny wartości celnej i czy w związku z tym powinien być uwzględniany przy ustalaniu tej wartości. Światową Organizację Celną należy uznać w tym przypadku za organ w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji Podatkowej. W ocenie organów celnych, rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem prowadzonego postępowania nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, gdyż takie zagadnienie w sprawie nie występuje. Zawieszenie postępowania jest niezbędne jedynie w sytuacji, gdy konkretny przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez inny organ państwowy lub sąd. Żaden przepis Kodeksu celnego nie uzależnia wydania decyzji przez organ celny od zasięgnięcia opinii Technicznego Komitetu Ustalania Wartości Celnej. Jedyna rozbieżność jaka w przedmiotowej sprawie zaistniała, to rozbieżność stanowiska strony ze stanowiskiem organów celnych, a nie rozbieżność w interpretacji przepisów. Taka rozbieżność stanowisk nie może zobowiązywać do występowania o wydanie opinii do Technicznego Komitetu Ustalania Wartości Celnej, a tym samym nie może być podstawą do zawieszenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. – B. Sp. z o.o. w W., wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W., z powodu niezgodności obu rozstrzygnięć z prawem, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła skarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. przepisu art. 201 § l pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, z późn. zm.) 2. przepisu art. 91 ust. 2 ustawy z 2.04.1997 r. - Konstytucja RP (Dz.U. nr 78, poz. 483), 3. postanowienia art. III lit. d i g Konwencji o utworzeniu Rady Współpracy Celnej, sporządzonej w Brukseli 15.12.1950 r. (Dz.U. nr 11 z 1978 r., poz. 43) oraz przepisu pkt 2 i 3 załącznika II tekstu Porozumienia w sprawie stosowania artykułu VII Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu 1994 ("Kodeksu wartości celnej WTO") 4. przepisów proceduralnych mających wpływ na wynik skarżonego rozstrzygnięcia, to jest art. 122, art. 120, art. 121 § l, art. 124, art. 187, art. 191, art. 210 § l pkt 6 i § 4, art. 217 § 1 pkt 5 oraz 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Zdaniem skarżącej, Dyrektor Izby Celnej w W. w sposób nieprawidłowy zastosował przepis art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym, zgodnie z wnioskiem skarżącej, jest przesądzenie, czy w ramach istniejących przepisów prawa celnego właściwym jest korygowanie wartości transakcyjnej wynikającej z faktury handlowej na potrzeby ustalenia wartości celnej w przypadku, gdy po dokonaniu zgłoszenia celnego i odprawy celnej towaru kupujący otrzyma wsparcie finansowe w formie rabat od swojego dostawcy. Rozstrzyganie tego typu kwestii nie pozostaje w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie celne; te sprawy są bowiem rozstrzygane na forum międzynarodowym, a dotychczas nie zostały rozstrzygnięte przez inny organ, w tym międzynarodowy, lub sąd. Zdaniem skarżącej, organem właściwym dla rozstrzygnięcia wspomnianego zagadnienia wstępnego jest Techniczny Komitet Ustalania Wartości Celnej Światowej Organizacji Celnej (WCO), który należy w tym przypadku uznać za organ w rozumieniu art. 201 § l pkt 2 Ordynacji podatkowej. Specyfika niniejszej sprawy, w tym w szczególności odmienność praktyki w Unii Europejskiej, oznacza dla polskiej administracji celnej obowiązek wystąpienia do WCO o wydanie opinii doradczej. W wyniku zaniechania wystąpienia do Komitetu, w materiale sprawy pozostanie niewyjaśniona przez organy celne sprzeczność pomiędzy praktyką europejską a wydanymi rozstrzygnięciami. Rozbieżność stanowiska skarżącej ze stanowiskiem organów celnych powstała w zakresie interpretacji przepisów. Z tego właśnie powodu skarżąca wnosiła o rozstrzygnięcie sporu przez Światową Organizację Celną. Niepodjęcie przez organy celne działań związanych z wystąpieniem o opinię do WCO, zdaniem skarżącej narusza przepis art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów celnych. Ponadto, zobowiązanie do przestrzegania Kodeksu wartości celnej WTO powoduje, że interpretacje dokonywane przez Komitet Techniczny Ustalania Wartości Celnej WCO są wiążące dla wszystkich krajów uczestniczących w pracach tego Komitetu (m.in. Polski i Unii Europejskiej). Interpretacje te wiążą zatem Polskę jak również Unię Europejską, z uwagi na ich włączenie do swoich systemów prawnych W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 262 ustawy z 9.01.1997 r. - Kodeks celny [Dz.U. nr 75 z 2001 r., poz. 802 ze zm.] w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa [Dz.U. nr 137, poz. 926 ze zm.] organ celny zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na omawianej podstawie uzależnione jest zatem od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: - postępowanie administracyjne (celne) jest w toku, - istnieje zagadnienie wstępne oraz - rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeśli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, którego ocena, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. [v. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, W-wa 2003, s. 430] Z zagadnieniem prejudycjalnym mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy celnej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Nie powstaje zatem w przypadku, gdy na rozpatrzenie i wydanie decyzji celnej mogą mieć wpływ ustalenia faktyczne dokonane przez wskazany w przepisie inny organ lub sąd. W doktrynie prawa administracyjnego istnieje również zgodność co do tego, że o ile "zagadnienie" wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. [v. G. Łaszczyca, PiP 2002/7/63, Pojęcie zagadnienia wstępnego w Kpa]. Ilustracją takiego stanowiska jest np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.12.1996 r. [SA/Gd 2548/95, Lex nr 28957], który wypowiedział się, że nie jest zagadnieniem wstępnym wyrażenie przez uprawnione podmioty stanowiska w sprawie oceny klasyfikacji Systematycznego Wykazu Wyrobów (SWW) GUS. W tym wypadku nie następuje bowiem rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego. Zdaniem skarżącej, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu o uznanie zgłoszenia celnego za nieprawidłowe i określenie kwoty wynikającej z długu celnego uzależnione jest od uprzedniego wyjaśnienia (udzielenia opinii) przez Techniczny Komitet Ustalania Wartości Celnej Światowej Organizacji Celnej (WCO) kwestii wpływu rabatu na wartość celną towaru w sytuacji, gdy rabat ten został przyznany importerowi po dacie dopuszczenia towaru do obrotu na polskim obszarze celnym. Wypowiadając się w zakresie zasadności odmowy uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie zmierzającej do wydania orzeczenia merytorycznego, należy w pierwszym rzędzie zauważyć, iż strona skarżąca w sprawie o zawieszenie postępowania celem rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego nawiązuje ściśle do całokształtu materiału dowodowego toczącej się sprawy merytorycznej i dokonanej przez siebie oceny tego materiału, tym samym wskazując własną wersję stanu faktycznego mającą uzasadniać wniosek. Kwestią sporną jest bowiem m. in. to, czy upust został importerowi przyznany przed czy po dacie dopuszczenia towaru do obrotu na polskim obszarze celnym. Tymczasem skarżąca wnosi o uzyskanie porady WCO odnośnie wpływu upustów/rabatów udzielanych importerowi po dniu dokonania zgłoszenia celnego na wartość celną importowanych towarów, tym samym kładzie nacisk na ustalenia faktyczne, które są przedmiotem sporu. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć wstępne "zagadnienie prawne", tymczasem w sprawie nie tyle chodzi o wyjaśnienie rozbieżności prawnych, a spór co do faktu. Kwestia rzeczywistego przysługiwania importerowi rabatu na sprowadzany towar, a w konsekwencji zasadność uznania, że wartość celna towaru odbiega od deklarowanej, podlegają swobodnej ocenie organu administracyjnego i mogą być kwestionowane w trybie instancyjnym lub w drodze skargi do NSA, nie zaś w drodze wcześniejszego występowania do WCO o "wydanie opinii". W sytuacji braku "zagadnienia wstępnego" o charakterze prawnym, od którego ponadto "zależy" rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie objętym postępowaniem celnym, zarzuty skarżącej o naruszeniu przepisów Konstytucji RP, Konwencji o utworzeniu Rady Współpracy Celnej i Kodeksu wartości celnej WTO są co najmniej przedwczesne. Na tle tej kwestii należy podnieść, że zgodnie z ratyfikowaną Konwencją z 15.12.1950 r. o utworzeniu Rady Współpracy Celnej [Dz.U. nr 11 z 1978 r., poz. 43] do organizacji tej należy m.in. udzielanie zaleceń w celu zapewnienia jednolitości w interpretacji i stosowaniu Konwencji ... w sprawie wartości celnej towarów, a także udzielanie informacji lub porad w sprawach celnych w granicach ogólnych celów Konwencji. [art. III lit. "d" i "g"]. Wystąpienie o tego rodzaju interpretację lub poradę uzależnione jest więc od istnienia wątpliwości i rozbieżności w stosowaniu przepisów. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. W sprawie nie sformułowano zagadnienia materialnoprawnego, mającego charakter otwartego i samoistnego, od którego zależy wynik sprawy głównej, w zakresie którego istniałaby np. potrzeba zwrócenia się do WCO o wydanie opinii doradczej. Ponadto należy zauważyć, iż kompetencje Rady ujęte są w formie zaleceń, informacji i porad i nie wynika z tych postanowień norma prawna, która ocenę takiej kwestii, jak wpływ udzielonej przez eksportera zniżki wartości (ceny) transakcyjnej towaru na wartość celną, rezerwowałaby dla Rady i wyłączała w tym zakresie właściwość krajowych organów celnych. Dotyczy to również powołanych przez skarżącą postanowień ust. 2 i 3 zał. II Porozumienia w sprawie stosowania art. VII Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu 1994 (zał. do Dz.U. nr 98 z 1995 r., poz. 483), które określają funkcje Technicznego Komitetu Ustalania Wartości Celnej działającego pod auspicjami Rady Współpracy Celnej również w formie możliwości konsultowania zagadnień związanych z ustalaniem wartości celnej, dostarczania informacji i wydawania opinii doradczych w tym zakresie. Również z tych postanowień nie wynika norma prawna, która w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie co do skutków zniżki ceny towaru w odniesieniu do jego wartości celnej wyłączałaby właściwość krajowych organów celnych i właściwym w tym przedmiocie czyniła Techniczny Komitet Ustalania Wartości Celnej. W konkluzji stwierdzić należy, że wpływ zniżki ceny na wartość celną towaru nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego, rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do krajowych organów celnych i nie zachodzi w sprawie podstawa do zawieszenia postępowania celnego. Wzruszenia zaskarżonego postanowienia nie uzasadniają również podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy celne działały zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, iż mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. nr 153, poz. 1270] należało orzec jak w sentencji wyroku.