II SA/Łd 824/04

Dnia 2 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie : Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Asesor WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Protokolant : asystent sędziego Arkadiusz Widawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o numerze [...] i znaku [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. Ś. kwotę złotych 250 (dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu wpisu sądowego 3. przyznaje radcy prawnemu E. M. kwotę 375 (trzysta siedemdziesiąt pięć) zł tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu i nakazuje wypłatę powyższej kwoty z funduszy Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na rzecz E. M. prowadzącej Kancelarię Prawną w Ł. ul. A 25 m 23 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 824/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zatwierdził zamienny projekt budowlany dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A35 i udzielił M .i M. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...] Nr [...] nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2004 r. dokumentów stanowiących podstawę dla doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązani przedłożyli wymagane dokumenty, z których wynikała konieczność wykonania robót budowlanych doprowadzających budynek do stanu zgodnego z prawem polegających na prawidłowym usytuowaniu pokrywy wlotowej zbiornika. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Ś. będąca właścicielką sąsiedniej nieruchomości. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że projekt budowlany zamienny nie uwzględnia zgłoszonych przez nią uwag i zastrzeżeń, stanowiąc jednocześnie zalegalizowanie błędów łamiących prawo budowlane. Zarzuciła nadto lakoniczność uzasadnienia, które nie wyjaśnia, na czym ma polegać prawidłowe usytuowanie pokrywy zbiornika. M.Ś. wskazała nadto, że uzasadnienie decyzji pomija najważniejszą dla niej kwestię odległości zbiornika od granicy jej działki i budynku mieszkalnego. W jej ocenie, podniesienie terenu sąsiedniej działki stwarza zagrożenie zalania jej nieruchomości. Podniosła, że sprawa naruszenia przez inwestora naturalnego ukształtowania terenu była już rozpatrywana przez Wydział Ochrony Środowiska, czego wynikiem był zakaz dalszego podnoszenia terenu działki. M.Ś. wniosła o nałożenie na inwestora obowiązku zabezpieczenia jej nieruchomości przed zalaniem poprzez wykonanie wzdłuż granicy półrynny betonowej umożliwiającej odprowadzanie wód opadowych do lasu. Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał decyzję z dnia [...] w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy inwestorzy wykonali wszystkie obowiązki wynikające z decyzji nr [...], dlatego wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest zgodne z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił nadto, że roboty budowlane wskazane w decyzji będącej przedmiotem odwołania polegać mają na przeniesieniu pokrywy jednego ze zbiorników na ścieki na odległość 5 m od okien budynku inwestorów oraz obsypaniu skarpą wyniesionych o 20 cm ścian fundamentowych ponad poziom projektowany. Autor projektu budowlanego zamiennego ustalił bowiem, że projekt pierwotny zakładał dostosowanie budynku do ukształtowania terenu, lecz układ warstwic na mapie do celów projektowych nie odzwierciedla stanu faktycznego. Według opinii projektanta, zmiana ukształtowania terenu wokół budynku będzie nieznaczna i nie spowoduje niekorzystnych skutków dla działek sąsiednich. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że projekt robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem musi spełniać między innymi wymagania zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wniosek stąd, że strona postępowania nie może skutecznie kwestionować obowiązku nałożonego zgodnie z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał nadto, że analiza dokumentów pozwoliła ustalić, że inwestorzy usunęli ziemię pochodzącą z wykopów, a fakt przywrócenia naturalnego ukształtowania terenu potwierdza protokół kontroli działki z dnia 5 lutego 2004r. oraz informacja zawarta w opisie technicznym projektu zamiennego. Organ odwoławczy nie znalazł w aktach sprawy potwierdzenia zarzutów skarżącej, że fundamenty wyniesiono o 1,2 m, a poziom terenu podniesiono o 50-60 cm. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odległość pokrywy zbiornika na ścieki od granicy działki odwołującej się, zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą budynku i przyłączy, wynosi 2,65 m. Tym samym spełniony jest warunek wynikający z § 36 ust. 2 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.Ś. wniosła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając jej stronniczość i niewiarygodność. Skarżąca podniosła, że oględziny nieruchomości z dnia 5 lutego 2004r. przeprowadzone zostały w samym środku zimy, przy zalegającym na działce śniegu, który uniemożliwiał prawidłową ocenę sytuacji. Podniosła nadto, że nie zapoznano jej z protokołem z oględzin, jak również nie wie jakie obowiązki, których wykonanie umożliwiło wydanie zaskarżonej decyzji, nałożono na inwestorów, bowiem również o tym nie poinformowano jej w toku postępowania. Skarżąca wskazała argumenty tożsame z argumentami odwołania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe przepisy postępowania zostały w przedmiotowej sprawie naruszone w stopniu powodującym konieczność uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej. Należy uznać, że organ administracji zebrany materiał dowodowy potraktował w sposób dowolny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w oparciu i po rozważeniu całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia wyżej cytowanych przepisów. Zasadniczą kwestią, która wymaga podkreślenia, jest brak wyczerpującej oceny przez organy materiału dowodowego w zakresie zmian ukształtowania terenu na działce inwestorów. Skarżąca konsekwentnie od początku postępowania kwestionowała sposób realizacji inwestycji , zwłaszcza dokonywanie zmian ukształtowania terenu. W piśmie z dnia 20 września 2000 r. (k. 1 akt administracyjnych) Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł. poinformował Referat Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego o skargach M.Ś. związanych z podniesieniem terenu sąsiadującej z jej posesją działki. W piśmie tym wskazano nadto, że wszelkie próby podniesienia terenu skutkować mogą zakłóceniem stosunków wodnych na działkach, a w konsekwencji zalewanie działki M.Ś.. Kwestie powyższe zostały również podniesione w skierowanym do inwestorów piśmie z dnia 14 listopada 2000r. W toku postępowania przed organami kwestia ta nie została należycie wyjaśniona. Organ – pomimo dość kategorycznych stwierdzeń zawartych w cytowanych pismach , zatwierdzając projekt zmian w złożonym przez inwestorów projekcie przeróbek nie zweryfikował zawartego w dokumencie stwierdzenia, że (zalecana w projekcie dalsza ) zmiana ukształtowania terenu wokół budynku będzie nieznaczna i nie spowoduje niekorzystnych skutków dla sąsiednich działek Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ani też decyzji organu i instancji nie zawiera oceny wszystkich dokumentów, jakimi organ w tym zakresie dysponował, choć zawierał on sprzeczne wnioski. Organ nie wskazuje dla jakich przyczyn, przy współistnieniu dowodów odmiennych zaakceptował rozwiązania zawarte w projekcie zmian i przeróbek. Nie zweryfikowano ich podczas oględzin miejsca inwestycji z dnia 17 czerwca 2004 r., a przynajmniej nie wynika to z protokołu tejże wizji. Jak już wyżej wskazano, okoliczność ta miała zasadnicze znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Pominięcie jej, czy też tylko szczątkowe jej wyjaśnienie stanowi nie tylko naruszenie obowiązku kompleksowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, o których mowa wyżej, ale również naruszenie słusznego interesu strony – w tym przypadku skarżącej M.Ś.. Doszło zatem do naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, 77, 80 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają szczegółowych ustaleń co do wpływu projektowanych i prowadzonych zmian w zakresie ukształtowania terenu na stan działki sąsiedniej, rozważą czy zebrany materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia i dokonają jego wyczerpującej oceny zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a. Inaczej wygląda podnoszona przez skarżącą kwestia usytuowania zbiorników nie nieczystości. Z orzeczenia technicznego z dnia 31 maja 2004 r., stanowiącego część zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, wynika konieczność prawidłowego usytuowania przedmiotowych zbiorników. Wyjaśniono również na czym owe prawidłowe usytuowanie ma polegać. Tym samym, w tym zakresie, nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych względów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. O przyznaniu pełnomocnikowi wyznaczonemu z urzędu wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną Sad orzekł na podstawie art. 250 ustawy.