II SA/Ka 1824/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Adam Mikusiński WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję. I.P. ostatnio zatrudniona była w Firmie A w Ż., z którym łączący ją stosunek pracy został rozwiązany z dniem [...] z przyczyn dotyczących zakładu pracy. W wyniku rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ż. w dniu [...] decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu Ż. uznał ją za osobę bezrobotną i przyznał jej prawo do zasiłku, który pobierała do dnia [...]. W dniu [...] złożyła podanie o uzyskanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił temu wnioskowi, stając na stanowisku, iż nie spełniła ona warunków dla jego nabycia, ani istniejących w dacie orzekania, ani obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r., bliżej go nie motywując. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...], podzielając ów pogląd również bez wskazania szczegółowych ustaleń faktycznych. Z akt administracyjnych wynika, że organy przyjęły udowodnienie przez bezrobotną w dacie rejestracji okresu pracy wynoszącego [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, zaś jej wiek na [...] lat. Skargę na to ostatnie rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił postanowieniem z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1309/02, z powodu jej spóźnienia. Na mocy decyzji z dnia [...] I. P. utraciła status bezrobotnego z dniem [...]. W wyniku następnej rejestracji w urzędzie pracy w dniu [...] Starosta Ż. decyzją z [...], na podstawie art.2 ust.1 pkt 2, art.23 ust.1, 2, 4, 4a, art.6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r., Nr 6, poz.56 ze zm.), uznał skarżącą za osobę bezrobotną z dniem [...], odmawiając przyznania prawa do zasiłku. Wnioskiem z dnia [...] zwróciła się ona o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...], powołując się na art.6 pkt 6 lit. b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art.3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz.64), Starosta Powiatu Ż. odmówił przyznania I. P. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...].. W jej uzasadnieniu wskazał, iż bezrobotna nie spełniła wymaganych ustawą warunków dla nabycia owego prawa i to zarówno na dzień poprzedniej rejestracji, tj. na [...], jak też do dnia [...], dokumentując okres uprawniający do emerytury wynoszący [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni. Na skutek odwołania I.P. wskazującego na spełnienie ustawowych przesłanek, a to wieku 50 lat i 33 lat pracy oraz eksponującego brak środków do życia, Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją, opartą o przepisy art.138§1 pkt 1 k.p.a. oraz art.3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty, utrzymał w mocy powyższą decyzję. W jej motywach podał, iż odwołująca się nie spełniła ustawowych wymogów (art.37 k ust.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r.) dla jego nabycia. Cytowany przepis art.3 ustawy nowelizującej tę ustawę przyznaje prawo m.in. do przedmiotowego świadczenia osobom, które zarejestrowały się do dnia 12 stycznia 2002 r. i spełniły do tej daty pozostałe warunki uregulowane w przywołanym przepisie. W ocenie tego organu odwołująca się bezspornie tych wymogów nie wykazała. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, naprowadzając na okoliczności podnoszone w toku postępowania administracyjnego, które w jej ocenie nie zostały właściwie ocenione i rozważone. Eksponowała bowiem pogląd, że świadczenie przedemerytalne jej się należy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie godzi się podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej, okazało się jednak niemożliwe. Bowiem z powodu lakoniczności motywów, nie prezentujących szczegółowych ustaleń stanu faktycznego w kontekście zastosowania prawidłowej normy prawa materialnego, nadto sprzeczności pomiędzy faktami podawanymi przez organu obu instancji, rozstrzygnięcia te uchylają się spod oceny legalności. Popełnione uchybienia proceduralne miały oczywisty wpływ na wynik sprawy, stąd konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak głosi przepis art.107§3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej winno zawierać m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na jakich się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W motywach zaskarżonej decyzji tych elementów zabrakło. Organ odwoławczy nie zadał sobie trudu wskazania, jakich wymogów skarżąca nie spełniła, można tylko domniemywać, że chodzi o wiek i okres uprawniający do emerytury. Wszak w tym kierunku nie poczynił żadnych ustaleń, a przynajmniej nie dał im wyrazu w tej części decyzji. Tymczasem kontroli legalności podlega ona poprzez analizę motywów, jakimi kierował się organ administracyjny podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie. Wedle organu odwoławczego okoliczności te są bezsporne, co – jak należy przyjąć – w jego mniemaniu zwalniało go od szczegółowych ustaleń. Stanowisko to jest błędne. Bezsporność oznacza zgodę strony i organu co do objętych tym pojęciem faktów, a zatem w niniejszej sprawie występowałaby wówczas, gdyby i skarżąca i organ nie pozostawali w sporze co do braku istnienia ustawowych przesłanek dla przyznania przedmiotowego świadczenia. Oczywistym jest, że taka sytuacja nie ma miejsca. Skarżąca podaje, że spełniła przesłanki, zaś organ temu przeczy. Bezsporny jest tylko wiek skarżącej. W tych okolicznościach nic nie upoważniało organu do odstąpienia od ustalenia pozostałych wymogów, głównie okresu uprawniającego do emerytury. Tymczasem w tej materii organ odwoławczy sprawy nie wyjaśnił, stąd podawane ustalenia są gołosłowne. W motywach zaskarżonej decyzji zabrakło wskazania tego okresu z przytoczeniem zakładów pracy, w jakich skarżąca pracowała. Co więcej, w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji znalazło się stwierdzenie, jakoby skarżąca udowodniła ponad 30-letni okres, które zresztą również nie zostało szczegółowo umotywowane, nie przystające do wniosku wysnutego przez organ. Rozbieżność ta oraz niespójność pomiędzy wywodami organów obu instancji, nadto pomiędzy poprzednio poczynionymi ustaleniami, prowadzi do konkluzji o sprzeczności zapadłych decyzji z materiałem dowodowym. W takiej sytuacji nie powinny się one ostać. Tym bardziej, gdy zważyć, że sprawa w zakresie świadczenia przedemerytalnego była już przedmiotem negatywnego rozstrzygnięcia, które jest ostateczne i prawomocne. Zatem rzeczą organów orzekających było w pierwszej kolejności ustalenie czy rozpoznaniu nowego żądania nie sprzeciwia się stan sprawy zakończonej ostateczną decyzją. W tym zakresie wypadnie zwrócić uwagę na fakt, iż niedopuszczalne jest rozpatrzenie nowej sprawy, która została ostatecznie zakończona, jeżeli obie są tożsame podmiotowo, przedmiotowo, oraz dotyczy ich ten sam stan faktyczny i prawny. Jeśli chodzi o meritum sprawy, przyszło zważyć, iż jej przedmiotem jest prawo skarżącej do świadczenia przedemerytalnego, o które to świadczenie zwróciła się ona wnioskiem z dnia [...]. Zatem przede wszystkim należało zbadać jego zasadność w oparciu o obowiązujące w tej dacie przepisy, zwłaszcza art.37 k ust.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Pobieżna analiza stanu faktycznego daje możliwość ewentualnego oparcia żądania na jego punkcie 2, gdyby podzielić stanowisko organu pierwszej instancji co do okresu uprawniającego do emerytury, przy czym wątpliwości budzić może posiadanie uprawnienia do zasiłku. Aczkolwiek, na marginesie, poprzednie podanie złożyła w czasie, w którym legitymowała się statusem bezrobotnego i prawem do zasiłku. Spełnienie tych przesłanek wówczas mogłoby uzasadniać uwzględnienie żądania. Bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w motywach prawomocnego wyroku z dnia 1 lipca 2004 r., sygn. akt 2 II SA 3583/03, zajął stanowisko, wedle którego osoba spełniająca warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, która zarejestrowała się przed dniem 31 grudnia 2001 r., a spełniała wymogi dla nabycia świadczenia przedemerytalnego zawarte w przepisach obowiązujących po tej dacie, może nabyć do niego prawo. Przekonywujące ustalenie okresu zatrudnienia dałoby też podstawę do oceny czy skarżąca nie nabyła tych uprawnień wcześniej, przed dniem 1 stycznia 2002 r. i nie zachowała ich na mocy przepisów przejściowych, co nie było objęte poprzednim wnioskiem. Art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa...i ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 154, poz. 1793 ze zm.) stanowił bowiem, że osoby, które przed tym dniem spełniały warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, zachowują do niego prawo na dotychczasowych zasadach. Stosownie do brzmienia art.3 ust.1 cytowanej przez organy ustawy nowelizacyjnej z dnia 20 grudnia 2002 r., prawo to przysługuje na dotychczasowych zasadach bezrobotnym, którzy spełnili warunki do jego nabycia do dnia 12 stycznia 2002 r.. W ocenie Sądu brak wykazania przesłanek zastrzeżonych dla nabycia prawa do tego świadczenia obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r. winno wymusić ustalenie przez organy czy skarżąca nie uzyskała prawa do zasiłku przedemerytalnego, który mogłaby obecnie nadal pobierać. Jej żądanie, co prawda nie szło w tym kierunku, lecz organy administracyjne obowiązane są do informowania stron o służących im prawach, w tym pouczania o ewentualnej celowości modyfikacji treści podania. Wtedy wniosek z [...] mógłby stanowić takie żądanie, które podlegałoby uwzględnieniu, gdyby skarżąca spełniła wymogi obowiązujące do dnia 31 grudnia 2001 r.. Ustaleń w tej materii w sprawie organy nie poczyniły. Zatem zapadłe decyzje są przedwczesne. W tym miejscu godzi się wskazać, iż wniosek stanowi jedynie wyraz zamiaru uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia i wszczyna postępowanie w tej materii. Natomiast prawo to istnieje obiektywnie, niezależnie do tego czy uprawniony go żąda, o ile spełnił ustawowe przesłanki. Odwołać się bowiem wypadnie do poglądu zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 marca 2002 r., sygn. akt OPS 14/01 (ONSA 2002, nr 4, poz.133). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny prawo do świadczenia powstaje w razie spełnienia wymaganych przesłanek w określonej dacie, bez względu na przyszłe zaszłości, czemu nie przeczy ewentualnie późniejsza data zgłoszenia żądania jego przyznania. Warunki, od których spełnienia zależy prawo do zasiłku nie są równoznaczne z jego pobieraniem. Kwestia wykazania uprawnień ma znaczenie tylko dla daty rzeczywistej wypłaty świadczenia. Na koniec nie od rzeczy będzie wskazanie na potrzebę zbadania stosunku do sprawy niniejszej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt K 19/02, orzekającego o niekonstytucyjności m.in. części art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r., a zwłaszcza wywodów przedstawionych w jego uzasadnieniu. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż sprawa wymaga wyjaśnienia i rozważenia w naprowadzonych kierunkach, przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Dlatego na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter uchylonej decyzji pominięto rozstrzygnięcie w trybie art.152 tej powyższej ustawy.