II SA/Wr 2852/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem skargi T. K. z dnia 19 grudnia 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut niewykonania przez Wojewodę [...] trzech orzeczeń NSA, w tym wyroku o sygn. II SA/Wr 54/96 z dnia 7 września 1996 r. "w sprawie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie dobudowanego komina c.o do budynku mieszkalnego". Skarżąca w działaniach w/w podmiotu dopatruje się bezczynności organu, wobec niewykonania zgodnie z wskazaniami NSA trzech jego orzeczeń wydanych w sprawie. W uzasadnieniu przedstawia przebieg postępowania administracyjnego wskazując, że prawidłowe ukierunkowanie sprawy przez organ II instancji "zakończyło by sprawę wraz z wydanym postanowieniem w dniu 2.04.1996 r." Zarzuciła organom I i II instancji: 1) nierównego traktowania stron, 2) prowadzenia sprawy sprzecznie z art. 6 - 12 Kpa, 3) niedopuszczenia dowodów strony art. 75, 77, 78, 80, 81. 86 Kpa, 4) utwierdzenia współwłaściciela w bezkarnym postępowaniu w dostarczeniu dowodów poświadczających nieprawdę, 5) zrzucania odpowiedzialności z jednego urzędu na drugi, 6) przewlekłości postępowania, 7) ignorowania orzeczeń Sądu, dowodów i 3 skarg strony skierowanych do Wojewody [...] w dniu 28.05.2003 r., 17.06.2003 r., 03.11.2003 r. Uzyskane odpowiedzi, w ocenie skarżącej są wymijające i sprzeczne z trzema orzeczeniami NSA O/Z we Wrocławiu. Zdaniem skarżącej skoro organ ma żądania w stosunku do niej i nakłada na nią różne zobowiązania, to zobligowany jest do wykonania zobowiązań wynikających z orzeczeń Sądu, tj. "do szczegółowego wyjaśnienia spornych kwestii." Organ, udzielając odpowiedzi na skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, w oparciu o treść art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwaną dalej Prawo o postępowaniu.), wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa dotyczy postępowania organu w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na dobudowie komina, dokonanej przez T. K., na terenie działki położonej w L. przy ul. [...] działka nr A, stanowiącej współwłasność skarżącej i H. K. Sporny komin został wybudowany w roku 1994 r. i od maja tegoż roku jest użytkowany. W tej sytuacji zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), do przedmiotowego obiektu miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), umożliwiające legalizację samowoli budowlanej. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu. Postanowieniem z dnia 10 lipca 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K., na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. zobowiązał T. K. do przedłożenia określonych materiałów, po czym na podstawie art. 42 ust. 3 ww. ustawy udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie komina, nie dokonując oględzin obiektu, które by potwierdziły jego zdatność do użytkowania. Od decyzji odwołał się H. K., współwłaściciel nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania i uzupełnieniu postępowania o brakujące oględziny, przeprowadzone przez pracowników organu II instancji, wydana został decyzja Wojewody [...] z dnia 12 grudnia 1995 r., uchyljąca decyzję Kierownika Urzędu Rejowego w K. z dnia 20 września 1995 r. i orzekająca o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego komina. Na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 grudnia 1995 r. wniesiona została skarga przez T. K. Po rozpoznaniu tej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 listopada 1996 r. sygn. akt II /Wr 54/96 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że w zebranym materiale dowodowym są rozbieżności, które nie pozwalają na jednoznaczną ocenę zdatności komina do jego użytkowania. Przyznał także, że sprawa dotycząca dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być jednoznacznie rozstrzygnięta. Po przekazaniu wyroku z dnia 7 listopada 1996 r. wraz z aktami sprawy, pismem z dnia 4 lutego 1997 r. nr [...] zobowiązano T. K. do przedłożenie w terminie 7 dni dowodu dysponowania nieruchomością, w formie zgody współwłaściciela wyrażonej na piśmie lub postanowienia sądu powszechnego o przekroczeniu zwykłego zarządu. Skarżąca takiego dowodu nie przedłożyła, wobec tego decyzją Wojewody [...] z dnia 3 marca 1997 r. na podstawie art. 138 § l pkt. 2 Kpa oraz art. 42 w związku z art. 5 Prawa budowlanego, uchylono w całości decyzję z dnia 20 września I995 r. organu I instancji i ponownie orzeczono o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy jednocześnie stwierdza, iż strony w każdym stadium postępowania miały zapewniony czynny udział i były informowane o podejmowanych czynnościach przez organy. Wyjaśnia dodatkowo, że w przypadku samowoli budowlanej, sprawca samowoli budowlanej jest zobowiązany dostarczyć stosowny materiał dowodowy, pozwalający na przeprowadzenie postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. Organ w tym zakresie może jedynie sprawdzać przedłożone dokumenty i podejmować czynności lub nakładać obowiązki na sprawcę samowoli w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Ponieważ zebrany materiał dowodowy był rozbieżny, organ nie mógł na jego podstawie udzielić pozwolenia na użytkowanie. Stanowisko organu zostało, m. in. potwierdzone w powołanym przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 listopada 1996 r., którym uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia 12 grudnia 1995 r. Nie można również za przedmiotową samowolę, jak to sugeruje skarżąca, obciążać drugiego współwłaściciela H. K., który nie byt sprawcą tej samowoli, gdyż zgodnie z przepisami Prawa budowlanego (art. 42 i art. 56) skutkami samowoli może być obciążony jej sprawca. Niesłuszny jest zarzut skarżącej, odnoszący się do niedopuszczenia dowodu strony, bowiem ocena przedłożonych dowodów w sprawie dysponowania nieruchomością została wyrażona w decyzji Wojewody [...] z dnia 3 marca 1997 r. Nieuzasadniony jest również zarzut skarżącej, że organ zrzuca odpowiedzialność na inny organ, bowiem w decyzji z dnia 12 grudnia 1995 r., organ I instancji dokonał rozstrzygnięcia, uchylając w całości zaskarżoną decyzje organu I instancji, orzekając o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Także nieuzasadniony, w ocenie organu, jest zarzut skarżącej dotyczący przewlekłego załatwienia sprawy, ponieważ po otrzymaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 1996 r. w dniu 2 stycznia 1997 r. (zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru jakie znajduje się w aktach sprawy oraz zawiadomieniem strony o przesunięciu terminu), kolejna decyzja organu II instancji została wydana 3 marca 1997 r., tj. zgodnie z zawiadomieniem o przesunięciu terminu. Nietrafione są zarzuty skarżącej odnoszące się do ignorowania wyroków oraz skarg wnoszonych do Wojewody [...] z dnia 28.05.2003 r., 17.06.2003 r., 3.11.2003 r., ponieważ po otrzymaniu wyroku NSA organ II instancji zgodnie z zaleceniami wyroku, za każdym razem podejmował działania w celu wydania stosownej decyzji. Również udzielił odpowiedzi na ww. skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga T. K. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W przedmiotowej skardze T. K. powołuje się na niewykonanie wyroków NSA przez Wojewodę [...], lecz nie precyzuje swojego żądania, nie wskazuje też podstawy prawnej swojego żądania. W rozpoznawanej sprawie zarzuca Wojewodzie [...] niewykonanie wyroku NSA z dnia 7 września 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 54/96. W ocenie skarżącej niewykonanie wyroku polegało na nie zastosowaniu się do zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku, uchylającym zaskarżoną decyzję. Fakt ten potwierdza kolejny wyrok NSA, wydany w tej samej sprawie, uchylający kolejną decyzję organu odwoławczego z dnia 17 września 1998 r., wobec zakwestionowania przez nią niekorzystnego rozstrzygnięcia tegoż organu. Stąd zdaniem skarżącej, okoliczność ta świadczy bezspornie o "niewykonaniu" wyroku przez Wojewodę [...]. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu, bowiem skarga przewidziana w tym przepisie różni się od wszystkich pozostałych skarg przewidzianych w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu i w przepisach szczególnych w zakresie jej żądania. W świetle art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu, iż "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny.", należy przyjąć, że na podstawie tego przepisu skarżący może żądać od sądu administracyjnego wyłącznie wymierzenia grzywny w związku z niewykonaniem wyroku. W dacie wniesienia skargi przez skarżącą, odpowiednikiem art. 154 Prawa o postępowaniu był art. 31 ust. 1 ustawy NSA który także stanowił, że gdy organ, którego działania lub bezczynności dotyczy orzeczenie Sądu, nie wykonał w całości lub w części tego orzeczenia, to uprawniony podmiot mógł złożyć skargę oraz żądać wymierzenia temu organowi grzywny. Skarżąca w swojej skardze nie zażądała ukarania grzywną organu. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że skarżąca zarzuca organom bezczynność przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 8 w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, gdyż w istocie sytuacja jaka została uregulowana w art. 154 § 1, oznacza bezczynność w postępowaniu administracyjnym zaistniałą po wydaniu wyroku uwzględniającego skargę przez sąd administracyjny. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu - Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1- 4. Przepis ten wymienia jako przedmiot orzekania sądów administracyjnych: 1)decyzje administracyjne, 2)postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, 3)postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten, będąc właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sprawy, nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienia nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancyjnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Knysiak - Molczyk, Marta Romańska; Lexis-Nexis, W-wa 2005 r., str. 86). Sąd przed przystąpieniem do zbadania zasadności skargi zobowiązany jest do sprawdzenia dochowania przez skarżącą wymogów formalnych skargi, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu). Do warunków dopuszczalności skargi należy wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 cyt. wyżej ustawy). Dotyczy to także skarg na bezczynność organów, które to skargi przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu. Skarżąca spełniła ten wymóg, dlatego Sąd mógł przejść do merytorycznej oceny wniesionej skargi. W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu odwoławczego. Uznanie przez Sąd bezczynności organu w trybie art. art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu wymaga stwierdzenia, że organ, którego działania lub bezczynności dotyczy orzeczenie Sądu, nie wykonał tego orzeczenia. W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że Wojewoda [...], nie wykonał orzeczenia Sądu. Niesporne jest, że w dniu 3 marca 1997 r. po uprzednim zawiadomieniu stron, w tym skarżącej, że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie, organ II instancji wydał decyzję merytoryczną w przedmiotowej sprawie, realizując tym samym wyrok z dnia 7 listopada 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 54/96, który uchylił tylko decyzję organu II instancji. Organ, w ocenie tut. Sądu, nie pozostaje w bezczynności, jeżeli zachowa się zgodnie z regułami zapisanymi w art. 35 i 36 Kpa. W ocenie NSA, decyzja w/w organu wydana w dniu 3 marca 1997 r., w myśl kolejnego zapadłego wyroku przed NSA, była wadliwa, gdyż naruszała przepisy prawa, jednak nie jest to tożsame ze stwierdzeniem, że organ nie wykonał orzeczenia Sądu. Niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku może być tylko podstawą uchylenia decyzji, oczywiście po ewentualnym zaskarżeniu jej do Sądu, natomiast nie może być ocenione jako bezczynność organu, czy też utożsamiane, jak w niniejszej sprawie, z niewykonaniem wyroku Sądu. Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.