II SA/Wr 2635/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędziowie NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Andrzej Wawrzyniak, Protokolant apl.prok. Magdalena Serafin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pozostałej do spłacenia części pożyczki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18 ust.4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity - Dz. U. Nr 6, poz. 56 z 2001r. z późn.zm.) - po rozpatrzeniu odwołania R. M. w sprawie odmowy umorzenia pozostałej do spłacenia części pożyczki w kwocie [...]zł. oraz odsetek, które przysługiwałyby od tej kwoty udzielonej z Funduszu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej tj. Zakład Handlowo-Usługowy z siedzibą w M., orzeczonej decyzją Starosty L. z dnia [...]r., nr [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W motywach uzasadnienia podano, że R. M. złożył w dniu [...]r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. Ś. wniosek o umorzenie pozostałej do zapłaty kwoty pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, na stan zdrowia małżonki, a także niekorzystną sytuację finansową firmy. Do wniosku R. M. dołączył zaświadczenie ZUS o nie zaleganiu z płatnościami składek wobec ZUS, oraz zaświadczenie Urzędu Skarbowego o braku zaległości podatkowych. Wobec wniosku strony, PUP w L. Ś. sporządził wykonanie warunków umowy pożyczki nr [...]z dnia [...]r. udzielonej w kwocie [...]zł. na podjęcie działalności gospodarczej - czyli spłaty rat pożyczki oraz spłaty odsetek. Ponieważ na podstawie przedmiotowych dokumentów ustalono, iż nastąpiło jednorazowe opóźnienie w spłacie rat pożyczki i [...] krotne opóźnienie w spłacie odsetek, a zatem strona nie spełniła warunków zawartej umowy, decyzją z dnia [...]r. orzeczono o odmowie umorzenia pozostałej do spłaty części pożyczki. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy, R. M. wniósł w dniu [...]r. odwołanie. Wskazał w nim, że powody odmowy umorzenia pozostałej do spłaty pożyczki są w zasadzie zgodne z prawdą, jednakże ze względów merytorycznych nie powinny stanowić podstawy do podjęcia tak bardzo niekorzystnej decyzji. Skarżący wskazał na niewielkie opóźnienia w spłacie pożyczki za m-c [...]r. powstałej wskutek zwykłego przeoczenia oraz nieznaczne przekroczenia w spłatach odsetek. Dalej, skarżący wyjaśnił, iż najbardziej istotnym w sprawie, przed podjęciem decyzji, winno być to, że uchybienia w terminach płatności skutkowały zaistnieniem niewielkiej kwotowo zaległości, która i tak została zapłacona, natomiast pozostała do spłaty kwota jest znaczna, ponieważ wynosi [...]zł. R. M. wyjaśnił także, iż spłacił już więcej niż 50% pożyczki, a wnosząc w ogóle o jej przyznanie sądził, że dzięki temu Państwo Polskie ułatwia tworzenie nowych miejsc pracy. Niestety jak wyjaśnił skarżący każdy powód i każde uchybienie jest dobre do wydania decyzji odmownej. Dodatkowo, R. M. wskazał na trudną sytuację na rynku pracy oraz trudności finansowe z jakimi się boryka w związku z podjętą działalnością. W konkluzji strona wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w L. Ś. działający z upoważnienia Starosty L., po dokonaniu szczegółowej analizy akt nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 kodeksu postępowania administracyjnego, toteż przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi odwoławczemu. Instancja odwoławcza zważyła co następuje: Zgodnie z art. 18 ust.4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, pożyczka dla osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. "Inne warunki" określone zostały w § 6 umowy pożyczki Nr [...]z dnia [...]r. na podjęcie działalności gospodarczej. Przytacza się tu treść art. 18 ust.4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz wskazuje na konsekwencje niedotrzymania warunków umowy, a w szczególności na wystąpienia opóźnień spłat rat pożyczki i odsetek. Umowa została sporządzona w 2-ch jednobrzmiących egzemplarzach, z tego 1 egzemplarz otrzymał R. M.. W związku z wątpliwościami dotyczącymi interpretacji poszczególnych zapisów w treści umowy w szczególności terminów spłat odsetek od udzielonej pożyczki z dniem [...]r. został wprowadzony aneks precyzujący poszczególne zapisy w umowie. Zgodnie z aneksem zaakceptowanym przez stronę, odsetki od pożyczki podlegać miały wpłacie na konto Urzędu w ciągu 7 dni od daty otrzymania noty. Należy zauważyć, iż R. M. był w posiadaniu planu spłat rat pożyczki oraz spłaty odsetek. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż R. M. uchybił zapisom umowy pożyczki w zakresie terminowości spłat raty i odsetek, mianowicie: - rata w miesiącu [...]została wpłacona po terminie. Termin wpłaty wg harmonogramu ustalony był na dzień [...], natomiast faktycznej wpłaty dokonano w dniu [...]r., - odsetki za miesiące : [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...], [...],[...]nie zostały uregulowane w terminie wskazanym na notach księgowych tj. w ciągu 7 dni od daty otrzymania oraz w terminie określonym w umowie w § 5 ust.3 (Aneks obowiązujący od dnia [...]r. Z zestawienia wynika, że 12 płatności odsetek zostało dokonanych z opóźnieniem wynoszącym od 1-go dnia do 7 dni. R. M. nie kwestionuje tego faktu, wskazuje natomiast przyczyny, wynikające nie z jego zaniedbania, czy złej woli, które wpłynęły na terminy realizacji przez niego spłat. Kierując się jednak brzmieniem powołanego wcześniej zapisu umowy pożyczki (wraz z aneksem), należy dojść do wniosku, iż bezsporny jest brak podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony o umorzenie części pożyczki. Argumenty podnoszone przez skarżącego w zakresie sytuacji na rynku, w subiektywnym odczuciu pożyczkobiorcy mogą wydać się wystarczające w zakresie pominięcia zawartego w umowie wymogu terminowej spłaty przy ubieganiu się o umorzenie pozostałej do spłaty pożyczki, jednakże nie mogą dać podstawy organowi II instancji do podjęcia odmiennego rozstrzygnięcia od stanowiska organu zatrudnienia w L. Ś.. Umowa pożyczki jest umową cywilno prawną i jej podpisanie deklaruje wolę obu stron. Zapisy umowy są jasne i jednoznaczne, a pożyczkobiorca zawierający umowę o wskazanej treści dobrowolnie przyjmuje jej warunki. Oczywiście nie może perspektywicznie przewidzieć wszystkich sytuacji, nie może tego również uczynić pożyczkodawca, ale jako dysponent środków Funduszu Pracy zobowiązany jest do działania zgodnego z prawem - w tym przypadku - z przepisem art. 18 ust.4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a co za tym idzie - z zapisami umowy pożyczki. W świetle powyższego, organ II instancji zauważa, iż Starosta Powiatu w L. Ś. prawidłowo rozstrzygnął kwestię dotyczącą umorzenia części pożyczki wobec wniosku z dnia [...]r. Organ odwoławczy ma obowiązek sprawować kontrolę nad stanowieniem prawa przez organ I instancji. Dotyczy to m.in. zasadności rozstrzygnięć zawartych w decyzjach administracyjnych wydawanych przez starostów w zakresie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Kontrola odbywa się wyłącznie w granicach zakreślonych sprawy. Dodatkowo wyjaśnił, że w sprawie prawidłowo zastosowano tak przepisy prawa materialnego, jak też proceduralnego, a tym samym wydane orzeczenie zostało podjęte w oparciu o rzeczywisty stan prawny wynikający z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Natomiast subiektywne odczucia skarżącego nie mogą wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W skardze na tę decyzję do Sądu administracyjnego R. M. w szczególności zarzucił, że spłacając pożyczkę zawierzył wyjaśnieniom pracownicy PUP, która oświadczyła o możliwości równoczesnego spłacenia rat pożyczki i odsetek, chociaż terminy spłat były nieznacznie różne. Poza powyższym skarżący wskazał na swoją trudną sytuację materialną oraz ekonomiczną i gospodarczą sytuację kraju. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wyjaśnił, że nie wnosi ona do sprawy nowych istotnych okoliczności, które pozwoliłyby na pozytywne rozpatrzenie wniosku w kierunku umorzenia pozostałej do spłaty raty pożyczki i jednocześnie wskazał, iż w zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy podano co miało wpływ na wydanie przez Starostę L. decyzji o odmowie umorzenia pozostałej do spłacenia części pożyczki w kwocie [...]zł a następnie jej utrzymanie w mocy przez organ II instancji. Stwierdzono, że jest niemożliwe, aby pracownik PUP w L. Ś. samowolnie wyraził zgodę na jednoczesne spłacanie rat pożyczki i odsetek, ponieważ tryb i warunki spłaty zawarte zostały w stosownej umowie pożyczki Nr [...]z dnia [...]r. oraz wprowadzonym z dniem [...]r. aneksem precyzującym poszczególne zapisy w umowie. Treść obu dokumentów zostały dobrowolnie przyjęte przez R. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm./, Sąd rozstrzyga sprawę w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Organy zatrudnienia orzekające w sprawie ograniczyły swoje badania i rozważania wyłącznie do przesłanek umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy określonych w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Z przepisu tego wynika, że pożyczka z Funduszu Pracy, udzielona osobie bezrobotnej na podjęcie pozarolniczej lub rolniczej działalności, może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50 %, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Niesporna jest okoliczność, że skarżący nie spełnił warunków określonych zwłaszcza w § 6 umowy pożyczki z dnia [...]r. uściślonej aneksem z dnia [...]r. Niedopełnienie warunków umownych wyłącza możliwość umorzenia pożyczki do 50% w trybie art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu. W związku z powyższym przyczyny niespełnienia tego rodzaju warunków, podane w skardze, nie miały w sprawie istotnego znaczenia. Skarżący nie uprawdopodobnił przy tym, by istotnie został wprowadzony w błąd poprzez informację co do spłaty pożyczki, udzieloną mu przez pracownika organu. Rozważenia natomiast wymaga kwestia , czy w razie braku przesłanek do umorzenia pożyczki na zasadzie art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu zachodzi konieczność zbadania okoliczności szczególnych, określonych w art. 18 ust. 4a pkt 5 tej ustawy. Organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji na ten temat nie wypowiedziały się. Ustęp 4 a /i 4 b/ zostały wprowadzone do art. 18 ustawy o zatrudnieniu ustawą z dnia 16 lipca 1998r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /Dz.U. Nr 108, poz. 684/. Artykuł 18 ust. 4 a pkt 5 obecnie brzmi następująco: "Starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne." Za ścisłym związkiem między wskazanymi przepisami przemawia zarówno fakt, iż regulowane w nich sprawy należą do właściwości tego samego organu /starosty/, jak również systematyka ustawy. Przepisy te bowiem stanowią część składową art. 18, który odnosi się wyłącznie do umów pożyczek z Funduszu Pracy. Numeracja tych przepisów /ustęp 4, 4 a, 4 b/ dodatkowo akcentuje ścisły związek między nimi. Przedstawione rozważania prowadzą do konkluzji, że organ zatrudnienia właściwy do umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy, po stwierdzeniu, że pożyczkobiorca nie spełnia warunków do jej umorzenia wynikających z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 1997r. Nr 25, poz. 128 ze zm./, powinien w tym samym postępowaniu zbadać, czy za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne, o jakich mowa w art. 18 ust. 4 a pkt 5 tej ustawy. Identyczne stanowisko zajęto w wyroku NSA z 17 października 2001r., SA/Rz 298/00, ONSA 2003, nr 1, poz. 15, a Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela. W rozpatrywanej sprawie organy decyzyjne nie badały przesłanek szczególnych, naruszyły zatem art. 7, 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu ..., w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ..., orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem decyzja odmawiająca przyznania /uznania/ określonego świadczenia zasadniczo nie nadaje się do wykonania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zbada i rozważy okoliczności, o jakich mowa w art. 18 ust. 4 a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz.U. nr 99, poz. 1001 ze zm./ i po zasięgnięciu stosownej opinii wyda decyzję dotyczącą tak pozostałej do spłacenia części pożyczki oraz związanego ze świadczeniem głównym - świadczenia akcesoryjnego w postaci odsetek.