II GSK 257/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.), Sędziowie NSA Jan Bała, Andrzej Kuba, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 715/05 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 715/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, a także określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił S. R. umorzenia należności powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] grudnia 2004 r. uznając, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się na trudną sytuację finansową spowodowaną brakiem dochodów, lecz przedstawione dokumenty nie wnoszą nic nowego do sprawy i nie mogą wpłynąć na zmianę decyzji odmawiającej umorzenia należności. Pani S. R. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że nie jest w stanie zapłacić kwoty zadłużenia, ponieważ nigdzie nie pracuje i nie posiada majątku, który mogłaby spieniężyć. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję w II instancji z naruszeniem przepisów o właściwości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s jednoznacznie wskazuje, że Zakład, a nie Prezes Zakładu jest podmiotem uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym Sąd I instancji stwierdził, że Prezes Zakładu rozpatrując sprawę zakończoną w I instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, tj. art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Tym samym wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana z II instancji. Z tego względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. Sąd wskazał, że art. 127 § 3 k.p.a. nie mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie, a wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydawanych w I instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu k.p.a. są: Prezes, wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, które są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych powyżej podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe, Zakład natomiast jest jednostką organizacyjną, nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w kategorii "ministra". Zdaniem Sądu, do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołanie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z dyspozycji art. 66 ust. 2 u.s.u.s. wynika, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister do spraw zabezpieczenia społecznego. Zatem organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie, zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz.U. nr 159, poz. 1548 ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. nr 265, poz. 2643) – Minister Polityki Społecznej. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał także na naruszenie przepisów postępowania, które poprzedzało wydanie decyzji przez Prezesa Zakładu. Został naruszony art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd uznał także, że naruszony został art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno być przekonywujące i jasno przedstawić fakty jak i przepisy prawa w oparciu o które dokonano rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie można uznać za przekonywujące i wyczerpujące. Organ również nie odniósł się do okoliczności podniesionych przez stronę we wniosku, co zdaniem Sądu było naruszeniem zasad postępowania. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w szczególności art. 66 ust. 2, art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 123 u.s.u.s., art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. nr 159, poz. 1548 ze zm.) w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie nie przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co skutkuje nieważnością wydanej decyzji, 2. przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a, w szczególności art. 134 § 1, art. 141 § 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez wskazanie, że w sprawie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy należy traktować jako odwołanie od decyzji organu I instancji, który władny jest rozpoznać Minister Polityki Społecznej jako właściwy organ odwoławczy. W opinii skarżącego, pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera wiele wewnętrznych sprzeczności i jest w sposób oczywisty błędny. Zdaniem organu, ponieważ art. 84 ust. 4 u.s.u.s. expressis verbis wyklucza możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a.), a zażalenie stronie nie przysługuje, to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą dawnego NSA i obecnego WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji. Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności art. 66 ust. 2, art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. nr 159, poz. 1548 ze zm.) w zw. z art. 127 § 3 i 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto drugi zarzut skargi kasacyjnej, który nie został prawidłowo sformułowany, dotyczył naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności przepisu art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. Ta nieprawidłowość polega na nie wskazaniu przepisów prawnych, regulujących postępowanie przed sądem I instancji, naruszonych przez Sąd w tej sprawie. Jest bowiem oczywiste, że sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej działającym we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest zatem usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi - odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r. W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.