IV SA/Gl 81/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a, art. 81 ust. 1 i 2, oraz ust. 1 i 2 art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późn. zm.), po wszczęciu w dniu [...] roku postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, Dyrektor Izby Celnej w K. zwolnił J. W. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. z dniem doręczenia decyzji. Decyzja powyższa zapadła w związku z otrzymaniem przez Dyrektora Izby Celnej zawiadomienia pochodzącego od Prokuratury Rejonowej w G. z dnia [...] roku o przesłaniu w sprawie sygn. [...] aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w G. W dniu [...] roku J. W. wniósł na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Zdaniem J. W. przedstawionym we wskazanym wniosku, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 roku zawierającej zmianę w dotychczasowym brzmieniu art. 25 ustawy o Służbie Celnej, postępowania wszczęte i nie zakończone ostatecznie przed dniem wejścia w życie powyższej zmiany podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych, a zatem jeżeli art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późn. zm.), stanowiący podstawę prawną decyzji o zwolnieniu go ze służby wszedł w życie po zawiadomieniu przez Prokuraturę Rejonową w G. Izby Celnej o skierowaniu przeciwko niemu aktu oskarżenia, przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Wniosek J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej potraktowany został, w powołaniu się na treść art. 128 k.p.a., jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w związku z czym wydana została w dniu [...] roku decyzja Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] roku. Z motywów rozstrzygnięcia wynikało, iż organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów strony. Uznał bowiem za bezsporne fakt wniesienia przeciwko J. W [...] w dniu [...] roku aktu oskarżenia o popełnienie przestępstwa umyślnego. Odnosząc się do zarzutu nie działania prawa wstecz organ celny stwierdził, iż zasada ta odnosi się w szerokim zakresie do czynów przestępczych, które zostały popełnione w czasie obowiązywania ustawy, a polskie prawo karne wprowadza szereg wyjątków od tej zasady takich jak obowiązywanie w czasie wyrokowania innej niż w czasie popełnienia przestępstwa ustawy, skutkującej stosowanie ustawy względniejszej dla sprawcy. Nadto w przypadku, gdy czyn objęty wyrokiem według nowej ustawy nie jest już przestępstwem, to kara wymierzona nie ulega wykonaniu, a także środki zabezpieczające stosuje się według nowej ustawy. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 1 pkt 8a występuje bezwzględny nakaz rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem celnym w przypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Na powyższą decyzję, nie godząc się ze stanowiskiem organu administracji, J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której ponownie zarzucił organowi administracji rażące naruszenie prawa ze względu na fakt, iż przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późn. zm.) nie mógł mieć zastosowania w sprawie w związku z zasadą nie działania prawa wstecz, o czym świadczy zestawienie dat zawiadomienia organów celnych o wniesieniu aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu i wejścia w życie art. 25 ust. 1 pkt 8 a. Podniósł również, iż podstawa prawna zaskarżonej decyzji, a to wskazany przepis art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późn. zm.) pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności wyrażoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP., który to pogląd podzielił Rzecznik Praw Obywatelskich występując z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 roku o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz ustawy o Służbie Celnej. Fakt ten zdaniem skarżącego uzasadniał jego wniosek o zawieszenie toczącego się postępowania, który jednak został rozpoznany negatywnie. Poza powyższymi zarzutami merytorycznymi skarżący odnosząc się do stanowiska Dyrektora Izby Celnej w zakresie uznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] roku jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, uznał powyższe jako pozbawienie go możliwości rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. postulował jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] roku dodatkowo wyjaśnił, iż wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich, na które powołuje się skarżący, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a rozstrzyganie co do niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy nie należy do kompetencji organów celnych. Ustosunkowując się natomiast do podniesionej w skardze kwestii potraktowania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ II instancji wskazując na linię orzeczniczą sądu ukształtowaną na tle art. 128 k.p.a. stwierdził, iż było to postępowanie prawidłowe, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony w terminie do odwołania bądź ponownego rozpoznania, bez względu na sformułowane w nim żądanie, podlega rozpoznaniu jako odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Jak stanowi art. 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne powołane do kontroli spraw sądowo administracyjnych sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a., iż sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ranga zarzutu niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 roku o zmianie ustawy – Kodeks Celny oraz ustawy o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 120 poz. 1122 ) nowelizującego dotychczasowe brzmienie art. 25 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72, poz. 802 ) poprzez wprowadzenie do tegoż przepisu nowego punktu 8a, uzasadnia potrzebę rozważenia tego zarzutu w pierwszej kolejności. W tym zakresie punktem wyjścia musi być niewątpliwie przepis art. 8 ust. 2 oraz art. 178 Konstytucji, a w konsekwencji ustalona i utrwalona linia orzecznicza, która znalazła wyraz w orzeczeniach Trybunału wydanych w sprawach oznaczonych sygnaturami P 12/98, P 8/99, P 8/00, U 4/97, SK 19/99, a także wyrażona w wyroku Pełnego Składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31.01.2000 r. P 4/99. Stwierdzono tam, że w żadnym przypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. To podstawowe stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza przede wszystkim, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca ( tak m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 1994 r. sygn. I PRN 53/94, OSNPiUS 1994, nr 11, poz. 179 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2002 r. sygn. V CKN 1456/00 LEX nr 57237 ). To ostatnie stwierdzenie ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie. Jest poza dyskusją, iż w dniu 19 października 2004 roku zapadło orzeczenie sygn. K1/04OTK-A 2004/9/93 stwierdzające, iż art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 120, poz. 1122) jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W rezultacie rozpatrywany zarzut skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny musiał uznać za bezzasadny, przeciwne zachowanie oznaczałoby bowiem, albo przeoczenie przez sąd orzekający jednoznacznego stanowiska Trybunału, albo jego zlekceważenie. Badanie słuszności kolejnego zarzutu skargi zmierzającego do wykazania rażącego naruszenia przepisów poprzez pozbawienie skarżącego możliwości kontroli zaskarżonej decyzji przez organ administracji wyższego stopnia, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoczął od analizy przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji. Jedynie bowiem naruszenie właściwości rzeczowej organu administracji mogłoby mieć istotny wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Należy tu bowiem wskazać, co zresztą zostało zauważone w uzasadnieniu tej decyzji, na jednolite stanowisko judykatury w powyższym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.V.1988 r. sygn. akt IV SA 1001/87 ( GAP 1989 Nr 18-20, s.75)2000.12.19, a także w wyroku I SA 1851/00 LEX nr 54174 czy Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1996 r. sygn. III ARN 14/96 publ. w OSNP 1997/2/16 wyraził pogląd, że wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" winno zostać rozpatrzone jako odwołanie. Co prawda istnieje również pogląd, iż art. 157 § 2 k.p.a. oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają stronie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 k.p.a. winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji, nie można bowiem pozbawiać strony prawa wyboru trybu przewidzianego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ( vide stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie III S.A. 946/92 z dnia 7 stycznia 1992 roku publ. Wspólnota 1992/37/21). Jednakże uchybienie organu polegające na potraktowaniu wniosku strony zawierającego żądanie rozpoznania sprawy wyłącznie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie stanowi zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchybienia proceduralnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 kpa, gdyż dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 kpa i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o występujące w art. 156 § 1 kpa ( vide wyrok z dnia 7 maja 1984 r. II SA 225/84, Gazeta Prawnicza 1984 r. nr 24, poz. 8 i wyrok z dnia 15 listopada 1988 r. IV SA 805/88 j.w.). Przedstawione poglądy podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Natomiast przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Istotnie, jak zauważa skarżący, przepis art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje jako właściwy do stwierdzenia nieważności organ administracji wyższego stopnia. Generalnie, przy ustalaniu organu wyższego stopnia należy mieć na uwadze treść art. 17 k.p.a. przy uwzględnieniu reformy administracyjnej, która powoływała do życia administrację rządową i administrację samorządową, likwidując jednocześnie dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej, co nie ominęło również administracji celnej, a znalazło odbicie w ustawie z dnia 20 marca 2002 roku o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw. ( Dz. U. z dnia 19 kwietnia 2002 r.) Ustawa ta uregulowała zasady, zakres i tryb przekształceń w administracji celnej oraz określiła zasady przeniesienia zadań i kompetencji znoszonych organów administracji państwowej w sprawach celnych likwidując centralny organ administracji państwowej w sprawach celnych – Prezesa Głównego Urzędu Ceł i w to miejsce tworząc organy administracji rządowej w sprawach celnych : dyrektora izby celnej, a w miejsce organu administracji państwowej w sprawach celnych, jakim był dyrektor urzędu celnego wprowadzając naczelnika urzędu celnego. Do zakresu działania dyrektorów izb celnych przeszły dotychczasowe zadania i kompetencje Prezesa Głównego Urzędu Ceł w zakresie indywidualnych postępowań w sprawach celnych. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72 poz. 802 z późn. zm.) w sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych służby celnej właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Kierownikiem urzędu w rozumieniu niniejszej ustawy jest natomiast dyrektor izby celnej co stanowi art. 1 ust. 8 wskazanego aktu prawnego. Jak z powyższego wynika, ustawodawca przekazał do właściwości organu wyższego stopnia, jakim jest dyrektor izby celnej rozstrzyganie w sprawach zwolnienia funkcjonariuszy ze służby celnej. W konsekwencji, wobec treści art. 81 ust. 1 cytowanej ustawy, w sprawach o zwolnienie ze służby celnej stronie przysługuje analogicznie jak w przypadkach uregulowanych w art. 127 § 3 k.p.a. w miejsce odwołania wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy którym w tym zakresie jest dyrektor izby celnej. Stosując odpowiednio, zgodnie z treścią art. 81 ust. 2 przywołanej ustawy zasadę wynikającą z treści przepisu art. 157 § 1 in fine k.p.a. nie budzi wątpliwości, iż właściwym do rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. przez stronę postępowania o zwolnienie ze służby celnej, jako organ wyższego stopnia byłby traktowany dyrektor izby celnej. Tym samym również i drugiemu, analizowanemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutowi skarżącego nie można było przyznać racji. Nie naruszone zostały bowiem przepisy o właściwości rzeczowej organu rozpoznającego sprawę. Ostatni zarzut zawarty w skardze J. W. dotyczył zagadnienia intertemporalnego związanego zdaniem skarżącego z zastosowaniem przez organ celny, do wszczętego przed datą wejścia w życie znowelizowanego art. 25 ustawy o Służbie Celnej postępowania, przepisów nowych, mimo wyraźnego brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 roku o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz ustawy o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 120 poz. 1122 ) nakazującego stosowanie przepisów dotychczasowych w sprawach wszczętych i nie zakończonych ostatecznie. Jak stanowi art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy nowelizującej ustawę o Służbie Celnej, postępowania wszczęte i nie zakończone ostatecznie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych, z zastrzeżeniem dotyczącym niektórych postępowań z zakresu Kodeksu Celnego. Istotnym dla oceny słuszności stanowiska skarżącego było przeto ustalenie daty wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Za datę tę zdaniem Sądu należy przyjąć dzień [...] roku, bowiem jak wynika z akt sprawy, w dniu tym sporządzone zostało zawiadomienie o wszczęciu w oparciu o art. 61 k.p.a., postępowania w sprawie o zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej wszedł w życie w dniu 10 sierpnia 2003 roku. Jak z powyższego wynika, postępowanie w sprawie o zwolnienie skarżącego ze służby wszczęte zostało w chwili obowiązywania tej normy prawnej, co w konsekwencji nie odpowiada dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz ustawy o Służbie Celnej. Ponad powyższe należy zauważyć, iż z brzmienia wskazanej w art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy o Służbie Celnej regulacji prawnej nie wynika, by wolą ustawodawcy było ograniczenie zastosowania przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8 a tylko wobec tych osób, przeciwko którym wniesiony został akt oskarżenia po dacie wejścia w życie ustawy. Podobne stanowisko, odnośnie co prawda innej przesłanki występującej w treści art. 25 ust. 1, a to skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2002 roku sygn. II SA 4012/01 publ. LEX nr 83724, stwierdzając, iż czas, w jakim doszło do skazania, nie ma żadnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy, a przepisy ustawy nie wiążą możliwości zastosowania art. 25 ust. 1 pkt 3 z datą powzięcia przez organ administracji informacji o skazaniu. Pogląd ten uzasadniają w szczególności wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Służby Celnej, które muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu. Wyrokiem sygn. SK 19/03 Trybunał Konstytucyjny 21 grudnia 2004 roku wskazał na charakter służby celnej i stojące przed nią zadania wymagające od osób pełniących tę służbę posiadania cech dających gwarancję należytego wykonywania zadań w zakresie celnej polityki państwa, a w wyroku sygn. K 1/04 OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 9, Trybunał stwierdził, że "zadania Służby Celnej mają zatem wymiar wieloaspektowy. Stanowią one realizację celów przypisywanych tradycyjnie z jednej strony – służbom pionu śledczego, z drugiej zaś – skarbowego". Należy zwrócić uwagę na doniosłość prawidłowego wykonywania zadań Służby Celnej dla budżetu państwa, a "troska o dobro służby publicznej, w tym Służby Celnej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować je będzie duży stopień represywności" ( vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego 19 października 2004 roku zapadło orzeczenie sygn. K1/04 OTK- A 2004/9/93. Reasumując, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego fakt wniesienia przeciwko funkcjonariuszowi celnemu aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ścigane z oskarżenia publicznego, jest zdarzeniem, które w świetle wymagań postawionych przez ustawodawcę osobom, chcącym pełnić służbę celną, w szczególności w świetle art. 2 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusz celny musi posiadać nieposzlakowaną opinię, pociąga za sobą obowiązek zwolnienia go ze służby. W pojęciu natomiast "wniesienie aktu oskarżenia" mieszczą się również zdarzenia, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie pkt 8a art. 25 ust. 1 wskazanej ustawy. Z tych więc względów, w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. su.