II SA/Łd 349/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, Sędziowie: WSA: Jolanta Rosińska (spr.), Asesor: Ewa Alberciak, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku oddala skargę Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zobowiązał A. R. i J. R. zam. w R. ul. A 9 do przedłożenia: * dokumentacji inwentaryzacyjnej geodezyjnej powykonawczej, * dokumentacji inwentaryzacyjnej wykonanych robót budowlanych przy zbiorni ku na gaz płynny na działce nr ewidencyjny 46 w R. przy ul.A 9, * opinii o wykonaniu robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną, sporzą dzoną przez osobę uprawnioną wpisaną na listę właściwego samorządu za wodowego. Nałożone obowiązki należało wykonać w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania decyzji organu l instancji. Wydając decyzję organ l instancji oparł się na wynikach kontroli przeprowadzonej w dniu 12 listopada 2003 roku przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R., w trakcie której stwierdzono wykonanie instalacji zbiornikowej gazu płynnego. W czasie kontroli inwestorzy przedłożyli decyzję z dnia [...] nr [...], którą Starosta R. udzielił im pozwolenia na budowę instalacji zbiornikowej gazu płynnego na działce położonej w R. przy ul. A nr ew. 46. W trakcie kontroli ustalono, że inwestor nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 41 prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a mianowicie nie zawiadomił właściwego organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych tj. naruszył ustalenia zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] nr [...], wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zastosował art. 51 w powiązaniu z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Jednocześnie organ stwierdził, że z uwagi na wykonanie robót budowlanych wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 51 ust. 5 mają zastosowanie odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1-4 prawa budowlanego, w związku z czym zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2, organ wydał decyzję nakładającą obowiązek wykonania okresłonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określił termin wykonania tych czynności. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. S. zarzucając inwestorom wykonanie budowy w sposób niezgodny z prawem. W szczególności skarżący zarzucił niewłaściwe usytuowanie wykonanego zbiornika na gaz płynny na działce należącej do J. i A. R., który znajduje się pod drzewami o wysokości od 12-15 m i w odległości około 6-7 m, co zdaniem skarżącego, przy silnym wietrze może stanowić zagrożenie dla mieszkańców jak również inwestora. Ponadto zbiornik z gazem ustawiony jest bardzo blisko linii wodociągowej miejskiej, w odległości 1-2 m, co może mieć istotne znaczenie w razie awarii wodociągu. Zdaniem skarżącego do usytuowania zbiornika z gazem o dużej pojemności powinny być wzięte pod uwagę przepisy prawne, jakie stosowane są na stacjach benzynowych tj. § 133 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zm.), zgodnie z którym zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy działki. Podniósł ponadto, że inwestorzy wybudowali zbiornik z gazem propan butan niezgodnie z pozwoleniem na budowę i decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną przez Starostę R., gdyż rozpoczynając jego budowę nie zgłosili właściwemu organowi o zamierzonym terminie rozpoczęciu robót budowlanych, natomiast wytyczenie usytuowania zbiornika z gazem dokonane było przez osobę nieuprawnioną. Po zakończeniu budowy zbiornika na gaz płynny inwestorzy nie wystąpili do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego zbiornika. A. i J. R. nie posiadając pozwolenia na użytkowanie zbiornika na gaz płynny użytkują go niezgodnie z przepisami prawa. W podsumowanie odwołania skarżący wniósł o wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nakazującej przeniesienie wybudowanego zbiornika na gaz w miejsce bezpieczne, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Rozpatrując wniesione odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy, po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego uznał za niepodważalne następujące fakty: * posiadanie przez inwestorów decyzji nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, * zrealizowanie inwestycji z naruszeniem ustaleń zawartych w powyższej decy- zji, a polegających na niezawiadomieniu właściwego organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych oraz niezałożeniu dziennika budowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, iż zaskarżona decyzja organu l instancji jest prawidłowa pod względem merytorycznym i nie budzi zastrzeżeń proceduralnych. W przypadku zakończenia robót budowlanych, nie mają bowiem zastosowania przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, na podstawie których właściwy organ, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W przypadku, gdy wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 51 ust. 5 mają zastosowanie odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1-4 przywołanej ustawy. Organ odwoławczy uznał, iż w zaistniałej sytuacji organ l instancji właściwie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wydał decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności z jednoczesnym określeniem terminu ich wykonania. Odnosząc się do zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu, a dotyczących lokalizacji zbiornika na gaz płynny organ II instancji stwierdził, że nie mają one wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, którego celem jest wyjaśnienie prawidłowości inwestycji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S. zarzucił organom nadzoru budowlanego, wydającym decyzje w rozpatrywanej sprawie, naruszenie szeregu przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 6 , art. 7, art. 8 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania uwag i zastrzeżeń skarżącego oraz nieuwzględnienia uzasadnionego interesu osób zamieszkałych w pobliżu nieruchomości państwa R., a także naruszenie podstawowych zasad bezpieczeństwa związanych z eksploatacją niebezpiecznego gazu propan-butan ; - art. 48, art. 50, art 51, art. 54, art.56, art. 93 pkt 7 prawa budowlanego po przez niepodjęcie działań w celu wstrzymania użytkowania i rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i po zwoleniem na budowę, zagrażającego w znacznym rozmiarze bezpieczeń stwu osób i mienia; - § 179, § 209 i § 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w związku z § 133 rozporządzenia Ministra Go spodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powin ny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych poprzez akceptację usytuowania zbiorni ka na gaz płynny w odległości mniejszej niż 10 m od granicy sąsiedniej działki. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi S. S. ponownie zarzucił A. i J. R. przeprowadzenie robót budowlanych związanych z instalacją gazową w sposób sprzeczny z udzielonym pozwoleniem i wbrew zasadom bezpieczeństwa. Argumentował, że konstrukcja i usytuowanie zbiornika gazu płynnego o pojemności 4.860 l stwarza zagrożenie dla samych inwestorów jak i dla nieruchomości sąsiednich, bowiem rosnące w pobliżu wysokie drzewa w razie ich przypadkowego powalenia mogą doprowadzić do niekontrolowanego wybuchu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zajęte stanowisko organ II instancji wskazał, iż budowa instalacji zbiornikowej gazu płynnego została wykonana na podstawie decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] Starosty Powiatowego w R. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a zatem nie stanowi ona samowoli budowlanej. Natomiast ustalenia poczynione przez organ l instancji wykazały, iż budowa została zrealizowana z naruszeniem warunków zawartych w powyższej decyzji, polegającym na niepowiadomieniu właściwego organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych oraz niezałożeniu dziennika budowy. Naruszenie warunków pozwolenia na budowę rodzi wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych i bezpieczeństwa urządzenia. Zaskarżona decyzja ma na celu zebranie materiału dowodowego wyjaśniającego stan faktyczny zbiornika na gaz płynny po wykonaniu robót budowlanych. W związku z powyższym podnoszone przez skarżącego argumenty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art 10 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 56 i art. 93 pkt 7 prawa budowlanego z 1994 roku nie mają zastosowania na etapie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153; poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Może zatem dokonać oceny zaskarżonej decyzji (postanowienia) także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżona decyzja wydana bowiem została zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), a jednocześnie nie zostały naruszone powołane w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wymienionych tamże rozporządzeń. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została przez inwestorów w oparciu o decyzję Nr [...] Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. i J. R. pozwolenia na budowę zbiornika gazu płynnego na działce stanowiącej ich własność. Nie można było zatem z góry przyjąć, że inwestycja ta ma charakter samowoli budowlanej. W takim przypadku o ewentualnej samowoli można mówić dopiero wtedy, gdy inwestycja zrealizowana została niezgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, co nie jest jednak równoznaczne z nakazem jej rozbiórki. W takiej sytuacji przepisy prawa budowlanego nakładają na organ nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie zakresu odstępstw i możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jest to bowiem inny przypadek, niż określony w przepisie art. 48 prawa budowlanego, do którego z mocy art. 51 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ma zastosowanie regulacja prawna zawarta w art. 51 ust. 1 - 4. Jeżeli zatem zachodziło uzasadnione podejrzenie wykonania inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź pozwolenia na budowę, czy też w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska ( na co powoływał się skarżący), organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem z jednoczesnym określeniem terminu ich wykonania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w oparciu o powołany przepis zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania decyzji: inwentaryzacyjnej powykonawczej, dokumentacji inwentaryzacyjnej wykonanych robót budowlanych przy zbiorniku na gaz płynny, opinii o wykonaniu robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną, sporządzoną przez osobę uprawnioną wpisaną na listę właściwego samorządu zawodowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie tej decyzji było ze wszech miar prawidłowe, jako że miało służyć ustaleniu przez organ, czy inwestycja wykonana została zgodnie z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami prawa. Bez niej, nie byłoby bowiem możliwe podjęcie dalszych czynności w sprawie zmierzających do legalizacji obiektu bądź jego rozbiórki. Podjęcie tej decyzji było więc zgodne nie tylko z powołanymi powyżej przepisami prawa, ale również z intencją skarżącego kwestionującego wykonanie obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, przepisami prawa budowlanego i wydanymi na ich podstawie aktami rangi rozporządzeń. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił