II SA/Gd 1762/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) As. WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. L. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia 13 listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 2 września 2003 r., powołując jako podstawę prawną art. 9b ust. 6 Karty Nauczyciela, odmówił nadania M. L. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego z powodu nie zdania egzaminu przed komisją egzaminacyjną powołaną dla nauczycieli ubiegających się o awans na stopień nauczyciela mianowanego. W odwołaniu od niniejszej decyzji M. L. zarzuciła lakoniczne jej uzasadnienie, wskazując jednocześnie na nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie przed komisją egzaminacyjną. [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia 13 listopada 2003 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Szczegółowe kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska nauczyciela w poszczególnych typach szkół i placówek określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288). Następnie organ powołując przepis § 11 ust. 2 niniejszego rozporządzenia wskazał, że do nauczania języka niemieckiego w gimnazjum posiada kwalifikacje osoba legitymująca się świadectwem co najmniej zaawansowanej znajomości języka – Das Kleine Deutsche Sprachdiplom (KDS), Die Centrale Oberstufenprufung (DZO), lub biegłej znajomości języka – Das Grosse Deutsche Sprachdiplom (GDS), Goethe Instytut. Organ II instancji stwierdził, że M. L. legitymuje się dyplomem ukończenia wyższych studiów magisterskich na kierunku filologia polska oraz certyfikatem Deutsch als Fremdsprache z 7 sierpnia 1998 r. i w świetle cytowanego rozporządzenia nie posiada wymaganych kwalifikacji na zajmowanym stanowisku. Organ odwoławczy podał, iż M. L. została zatrudniona na podstawie umowy o pracę zawartą w dniu 31 sierpnia 2001 r. na czas określony od 1 września 2001 r. do 31 sierpnia 2004 r. w Publicznym Gimnazjum Nr [...] w S. G. na stanowisku nauczyciela języka niemieckiego. Nie posiadała odpowiednich kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela języka niemieckiego w dniu zatrudnienia w rozumieniu wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 ze zm.). Organ II instancji stwierdził, że dyrektor szkoły występował z prośbą do Kuratorium Oświaty o wyrażenie zgody na zatrudnienie M. L. na stanowisku nauczyciela języka niemieckiego w Publicznym Gimnazjum Nr [...] w S. G. Na podstawie art. 10 ust. 9 Karty Nauczyciela uzyskał warunkowo zgodę na zatrudnienie nauczycielki w roku szkolnym 2002/2003 i 2003/2004. Jak wynika art. 10 ust. 10 Karty Nauczyciela do nauczycieli zatrudnionych na podstawie ust. 9 nie stosuje się przepisów rozdziału 3a, tj. przepisów dotyczących awansu zawodowego nauczycieli. Dla celów płacowych nauczyciele ci są traktowani jak nauczyciele stażyści. Ponadto organ odwoławczy podał, że zgodnie z postanowieniem § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 70, poz. 825 ze zm.) postępowanie egzaminacyjne rozpoczyna się od analizy formalnej dokumentacji. W myśl § 8 ust. 6 rozporządzenia, jeżeli wniosek oraz dokumentacja nie spełniają wymagań formalnych, właściwy organ nadający stopień awansu zawodowego wskazuje szczegółowo braki i wyznacza termin ich uzupełnienia. Organ II instancji wskazał, że w dniu 3 lipca 2003 r. dokonano analizy formalnej dokumentacji załączonej do wniosku M. L. o podjęcie postępowania egzaminacyjnego na stopień nauczyciela mianowanego. Nie stwierdzono braków formalnych. W wyniku przeprowadzonego egzaminu nauczycielka nie uzyskała co najmniej 2/3 możliwych do uzyskania punktów. Komisja Egzaminacyjna w uzasadnieniu oceny punktowej podniosła, iż " odpowiedzi na pytania były niepełne a nawet niektóre błędne. Wymaga doskonalenia warsztatu pracy i poszerzenia wiedzy metodycznej". Komisja Egzaminacyjna nie odniosła się do pełnienia wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela mianowanego. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu oceny punktowej należy uznać za niewystarczające. Ocena powinna być uzasadniona poprzez wskazanie powodów, które przyczyniły się do wydania takiej oceny, odnoszących się do wymagań na stopień nauczyciela mianowanego określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. L. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżąca niniejszej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 9h ust. 2 Karty Nauczyciela w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż w dacie nadania aktu awansu zawodowego na stopień nauczyciela kontraktowego skarżąca nie spełniała przesłanek do nadania tego stopnia; - naruszenie art. 9a ust. 3 Karty Nauczyciela poprzez przyjęcie, iż w dacie 1 września 2001 r. skarżąca nie spełniała przesłanek uzasadniających nadanie jej z mocy prawa przez Dyrektora Gimnazjum Nr [...] w S. G. stopnia nauczyciela kontraktowego, w szczególności, że nie legitymowała się znaczącym dorobkiem zawodowym; - naruszenie art. 10 ust. 8 Karty Nauczyciela w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji /.../ poprzez przyjęcie, iż skarżąca w dacie nawiązania stosunku pracy w spornej placówce nie posiadała kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela niemieckiego, a jej zatrudnienie nastąpiło w oparciu o treść art. 10 ust. 9 Karty Nauczyciela, gdy tymczasem stosunek pracy nawiązany był na podstawie aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, a znajomość języka obcego potwierdzona została certyfikatem Goethe Instytut w Kolonii Oddział we Frankfurcie; - naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonych decyzji pełnomocnikowi skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumentację w istocie rzeczy identyczną z zawartą w treści odwołania. [...] Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu, a w szczególności ze dania drugiego, organ odwoławczy uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, a które należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu. Jednocześnie organ II instancji nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakazanie załatwienia jej w określony sposób. W przypadku rozstrzygnięcia organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ I instancji. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji odmówił nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego z powodu niezdanego egzaminu przed komisją egzaminacyjną. Natomiast organ odwoławczy w pierwszej kolejności zajął się kwalifikacjami skarżącej do nauczania języka niemieckiego w gimnazjum, przesądzając jednocześnie, że nie posiada ona odpowiednich kwalifikacji. Tym samym organ odwoławczy przesądził o treści rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, gdyż de facto mimo uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, nakazał załatwienie jej w określony sposób. Jednocześnie organ odwoławczy dokonał oceny czynności podjętych przez komisję egzaminacyjną. Wobec tego należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 9h ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego przez dyrektorów szkół, organy prowadzące szkoły – sprawuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny, którym w niniejszej sprawie jest [...] Kurator Oświaty, występuje w dwojakiej roli. Z jednej strony jest organem odwoławczym w sprawie o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego (art. 9b ust. 7 pkt 2 KN), z drugiej zaś strony jest jednocześnie organem sprawującym z urzędu nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego (art. 9h ust. 1 pkt 1 KN). Tryb nadzorczy przewidziany w art. 9h Karty Nauczyciela jest odrębnym od postępowania instancyjnego trybem sprawowania nadzoru nad czynnościami wszystkich organów uczestniczących w postępowaniu o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. Nadzorowi temu podlegają również decyzje administracyjne wydawane w przedmiocie nadania nauczycielom stopnia awansu zawodowego jako akty zwieńczające to postępowanie. Jednakże organ sprawujący nadzór nad niniejszym postępowaniem czynności nadzorcze może wykonywać wyłącznie w oparciu o art. 9h Karty Nauczyciela. Oznacza to, że w sytuacji, kiedy organ ten jednocześnie jest organem odwoławczym w instancyjnym toku postępowania administracyjnego nie może, rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, oceniać jednocześnie czynności komisji egzaminacyjnej podjętych w postępowaniu o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji w istocie rzeczy, oceniając kwalifikacje posiadane przez skarżącą do nauczania języka niemieckiego w gimnazjum i wskazując, jakie kwestie zostały pominięte przez komisję egzaminacyjną w postępowaniu o nadanie skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, dokonał oceny, która znajduje swoje oparcie w art. 9h Karty Nauczyciela, a nie w art. 138 § 2 k.p.a. Takie postępowanie nie może zostać uznane za prawidłowe. Oba rodzaje postępowań są postępowaniami odrębnymi i nie można łączyć w postępowaniu odwoławczym elementów czynności nadzorczych, wynikających z art. 9h Karty Nauczyciela. Trzeba bowiem mieć na względzie fakt, że postępowanie, o którym mowa w art.. 9h cytowanej ustawy z uwagi na to, iż prowadzi do stwierdzenia nieważności czynności należy zaliczyć do nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego i już chociażby z tego względu nie może mieć miejsca dokonywanie ocen właściwych temu postępowaniu w postępowaniu odwoławczym. Niewątpliwie na treść decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym może mieć wpływ decyzja wydania w postępowaniu nadzorczym. Okoliczność ta obliguje organ, skupiający w swoim ręku obie kompetencje, do podjęcia w pierwszej kolejności decyzji w trybie nadzorczym, gdyż stwierdzenie nieważności czynności postępowania kwalifikacyjnego w sposób oczywisty ma wpływ na rozpatrzenie odwołania od decyzji zwieńczającej postępowanie kwalifikacyjne. Jak wynika z akt administracyjnych organ odwoławczy stwierdził nieważność postępowania egzaminacyjnego, jednakże uczynił to decyzją wydaną w dniu 14 listopada 2003 r., a więc następnego dnia po wydaniu decyzji zaskarżonej w przedmiotowej sprawie. Jak się wydaje kolejność postępowania organu winna być inna, gdyż zupełnie inaczej przedstawia się kwestia oceny rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego w sytuacji, kiedy nieważne jest postępowanie egzaminacyjne, po przeprowadzeniu którego została wydana decyzja administracyjna, od której następnie zostało wniesione odwołanie. Rozpatrzenie odwołania w takim przypadku winno nastąpić po ustatecznieniu się decyzji stwierdzającej nieważność postępowania egzaminacyjnego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę ustali w pierwszej kolejności czy decyzja z dnia 14 listopada 2003 r. stwierdzająca nieważność postępowania egzaminacyjnego jest decyzją ostateczną i rozstrzygnie sprawę mając na względzie powyższe rozważania. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego wyrokiem Sądu. Decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.