I OSK 1033/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Jan Paweł Tarno, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 60/05 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...], którą odmówiono Z. W. przyznania świadczenia emerytalnego. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż w dniu 14 czerwca 2004 r. tj. w dniu, w którym skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], złożył on także wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. W tym dniu skarżący nabyłby prawo do tegoż świadczenia, gdyż posiadał okres uprawniający do zasiłku wynoszący ponad 35 lat, ukończył 55 lat oraz stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Ponadto w tym czasie skarżący nie posiadał uprawnień rentowych. Jednak w dniu 15 czerwca 2004 r. Z. W. złożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, którą to rentę uprzednio pobierał w okresie od dnia 21 marca 2003r. do 31 maja 2004 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku Zakład w dniu 22 lipca 2004 r. przyznał skarżącemu prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 czerwca 2004 r. do dnia 31 lipca 2004r. W konsekwencji zdaniem Wojewody (podobne stanowisko zaprezentował Prezydent [...]) przyznanie w lipcu 2004 r. z mocą wsteczną od 1 czerwca 2004 r. renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowało, że w dniu 14 czerwca skarżący posiadał uprawnienia rentowe, a tym samym nie spełnił on warunków uznania za osobę bezrobotną. Co z tym się zaś wiąże - nie można przyznać mu było uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego. Od tej decyzji Z. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podkreślił, iż organy administracji zarówno I jak też II instancji ,popełniły błąd w ocenie stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie, iż w dniu zarejestrowania jako bezrobotny posiadał on uprawnienia rentowe. Zdaniem skarżącego wobec braku tych uprawnień, od dnia 15 czerwca przysługiwało mu prawo do świadczenia przedemerytalnego. Natomiast okoliczność nabycia przez niego uprawnień rentowych w dniu 22 lipca 2004 r. miałaby takie znaczenie, iż stosownie do art. 37 n ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku powinno być od tegoż dnia zawieszone. Wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 60/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność obydwu decyzji: Prezydenta Miasta [...] oraz Wojewody Kujawsko – Pomorskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż powody takiej oceny sprawy są różne od tych, jakie zostały zawarte w skardze. Ponieważ jednak Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami danej skargi ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu dostrzeżone w toku kontroli legalności decyzji wszelkie naruszenia prawa, w tym również naruszenia przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Powodem takiego rozstrzygnięcia było to, iż zgodnie z art. 8 ust. l ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych decyzję w sprawie świadczenia przedemerytalnego wydaje i świadczenie to wypłaca organ rentowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia przedemerytalnego. Natomiast mający charakter przepisu przejściowego art. 29 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych ustalanie i wypłata świadczeń przedemerytalnych w stosunku do osób zarejestrowanych w powiatowych urzędach pracy do dnia przejęcia przez ZUS przyznawania i wypłaty świadczeń należy do tychże powiatowych urzędów pracy, z tym że są one zobowiązane w tych sprawach stosować zasady określone w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Stosownie zaś do art. 23 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przejął z dniem 1 sierpnia 2004 r. zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych. Równocześnie z tym dniem powiatowe urzędy pracy straciły właściwość do podejmowania decyzji w przedmiocie ustalania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W konsekwencji decyzja Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] (a właściwie Prezydenta [...] w imieniu, którego na mocy 10 ust. 2 i 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy działał w niniejszej sprawie ww. Urząd) została podjęta z naruszeniem przepisów o właściwości. Dostrzegając tę kwalifikowaną (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) wadę decyzji organu I instancji Wojewoda Kujawsko – Pomorski jako organ wyższego stopnia powinien uchylić decyzję Prezydenta i umorzyć postępowanie. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podjętą z naruszeniem przepisów o właściwości również Wojewoda rażąco naruszył prawo, a co za tym idzie także i wydana przez niego decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą. Wyrok WSA w Bydgoszczy zaskarżył w całości skargą kasacyjną Wojewoda Kujawsko – Pomorski, który zarzucił orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. pominięcie, iż w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 30 ust. l ustawy z dnia 30.04.2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania przez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 30 ust.1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przez sprawy wszczęte i niezakończone rozumie się również wnioski o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego złożone przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych podlegające rozpatrzeniu po dniu przejęcia w związku z art. 37 l ust. 2 i art. 27 ust. l pkt 5 i 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Powołany przepis, mający niewątpliwie charakter przepisu przejściowego, wprowadził zdaniem Wojewody generalną zasadę, iż do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o świadczeniach przedemerytalnych stosuje się przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Sprawa z wniosku Z. W. została wszczęta i niezakończona przed dniem wejścia w życie przepisów regulujących przyznawanie świadczeń przedemerytalnych i przyznających w tym zakresie kompetencje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Wniosek Skarżącego złożony został bowiem 14.06.2004 r., zaś rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ I instancji nie nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Oznacza to, iż rozpoznając wniosek Skarżącego powinny zdaniem Wojewody znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w tym także jej art.6 pkt 6 lit.b, który stanowi kompetencję dla organów samorządu szczebla powiatowego, w tym przypadku dla Prezydenta Miasta [...], do wydawania decyzji w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Zdaniem Wojewody nie sposób zgodzić się zatem ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 07.10.2004 r. W konsekwencji Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł :1/ o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także 2/ o przyznanie od Skarżącego na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcy prawnego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W. wniósł o przychylenie się do niej w zakresie punktu 1 , odrzucenie w zakresie punktu 2 i obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 30 ust.1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r o świadczeniach przedemerytalnych./DzU Nr 120 , poz. 1252/ Należy zauważyć, iż w przedmiotowej sytuacji postępowanie o przyznanie świadczenia przedemerytalnego zostało wszczęte w dniu 14 czerwca 2004r , tj w dniu w którym został złożony w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] stosowny wniosek. .Decyzja w I instancji została natomiast podjęta w dniu [...]. W tym okresie nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie świadczeń przedemerytalnych . Od dnia 1 czerwca weszły bowiem w życie przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r o świadczeniach przedemerytalnych, w tym jej art.29 i 30, natomiast od 1 sierpnia 2004r kompetencje w sprawach przyznawania i wypłacania tych świadczeń przejął Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 30 ust.1 ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przez sprawy wszczęte i niezakończone rozumie się również wnioski o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego złożone przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych podlegających rozpatrzeniu po dniu przejęcia w związku z art. 37 l ust.2 i art. 27 ust. 5 i 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W sprawie nie budziło wątpliwości , iż do danej sytuacji miał zastosowanie art.30 ust.1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych , gdyż wniosek został złożony przed dniem przejęcia przez ZUS , tj przed dniem 1 sierpnia 2004r , a rozpatrzony po tym dniu. Oznaczało to, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego miało być rozpatrywane na podstawie poprzednich przepisów , tj ustawy z dnia 14 grudnia 1994r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/ DzU 2003r Nr 58, poz. 514 ze zm./ . Wspomniana reguła nie odnosiła się jednak do właściwości organów. Tę sytuację regulował bowiem wyraźnie przepis przejściowy art. 29 ust. 3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych , zgodnie z którym Powiatowe Urzędy Pracy do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych / tj do dnia 1 sierpnia 2004r/ ustalają i wypłacają świadczenia przedemerytalne osobom zarejestrowanym w powiatowych urzędach pracy do dnia przejęcia na zasadach określonych w przepisach o których mowa w ust.2. Oznaczało to, że w okresie od dnia 1 czerwca 2004r do dnia 1 sierpnia 2004r w sprawie orzekały PUP na podstawie dawnych przepisów. Od dnia 1 sierpnia 2004r sprawy te przejął ZUS . orzekający w sprawach wcześniej wszczętych także na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. . Taką wykładnię potwierdza art. 30 ust.2 ustawy , zgodnie z którym w przypadku ustalenia takiego świadczenia po dniu wejścia w życie ustawy , a więc po dniu 1 czerwca 2004r powiatowe urzędy pracy po dokonaniu wypłaty za okres do 1 sierpnia 2004r przekażą niezbędną dokumentację ZUS. Należy także wskazać, iż gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie na podstawie art. 30 ust.1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych do spraw wszczętych po dniu 1 czerwca 2004r , a niezakończonych do dnia 1 sierpnia 2004r tj do dnia przejęcia sprawy przez ZUS ,wszystkich przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w tym przepisów o właściwości , to uregulowałby on to w sposób wyraźny w powoływanym art. W obu artykułach art. 29 i 30 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych przyjęto bowiem generalną zasadę stosowania do prawa do świadczeń osób , które wcześniej spełniały wspomniane warunki - przepisów dawnej ustawy. Art. 29 odnosi się przy tym do osób , które spełniały te warunki do dnia 1 sierpnia 2004r , a art. 30 do osób , w których sprawach zostało wszczęte postępowanie do tego dnia . Przy tym sprawa właściwości w okresie przejściowym została uregulowana wyraźnie w art. 29 ustawy. Stąd należy przyjąć , iż art.30 ust.1 nie odnosi się do właściwości organów, ale do warunków materialnoprawnych uzyskania świadczenia. Należy zresztą wskazać, iż w przypadku gdy ustawodawca przewiduje stosowanie do pewnej kategorii spraw, dawnych przepisów , to odnosi to z reguły do warunków materialnoprawnych. Jeżeli jego zamiarem jest przedłużenie w niektórych sprawach kompetencji dawnych organów , reguluje to w sposób jednoznaczny. W ustawie o świadczeniach przedemerytalnych ustawodawca wyraźnie wskazał, iż organami właściwymi w sprawie przedmiotowych świadczeń będą organy rentowe właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. / art.8 ust.1/ , podkreślił też , że organy te przejmują kompetencje od dnia 1 sierpnia 2004r, przewidział więc pewien okres dostosowawczy. Wskazał również w art. 29 , iż dotychczasowe organy mogą realizować swoje kompetencje jedynie do dnia 1 sierpnia 2004r . Odnosiło się to do wszelkich spraw, w tym wszczętych i niezakończonych do tego dnia , z uwagi na treść art. 29 ust. 2 i 3 tej ustawy. Ponieważ określanie prawa do świadczeń po dniu 1 sierpnia 2004r nie mogło być realizowane przez Powiatowy Urząd Pracy, stąd zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie narusza prawa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo on postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm./