II OSK 1082/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 15 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 909/04 w sprawie ze skargi M. P.. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Prezydent Miasta W, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. C., oznaczonej jako działka o numerze ewid. Nr [...] w obrębie [...]. Rozbudowa ta ma polegać na dobudowie do istniejącego budynku nowych pomieszczeń pomiędzy ścianą tego budynku a sąsiadującą z nim drogą dojazdową prowadzącą od ul. C. do nieruchomości oznaczonych numerami ew. [...] i [...] (posesja nr [...] i nr [...]), a także dobudowie balkonu na poziomie pierwszego piętra elewacji południowej. Od decyzji tej odwołanie wnieśli H. Z. i M. P., właściciele nieruchomości położonych przy ul. C. nr [...] i [...]. Podnieśli ani, iż planowana inwestycja narusza ich prawa, bowiem utrudni dojazd z ulicy C. do ich nieruchomości. Zarzucili również, iż byli pozbawieni w postępowaniu przed organem I instancji możliwości obrony swoich uzasadnionych interesów, gdyż organ nie uznawał ich za strony postępowania. Rozpoznający to odwołanie Wojewoda Mazowieckim decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na przepisy art. 28 ust 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 126 ze zm.) i stwierdził, iż stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę oprócz inwestora i innych osób mogących wykazać się prawem do przedmiotowej nieruchomości są także właściciele i wieczyści użytkownicy sąsiednich nieruchomości. Nieruchomości te znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Organ stwierdził następnie, iż nieruchomości odwołujących się nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, inwestycja ta nie narusza ich uzasadnionych interesów, w szczególności prawa do korzystania z drogi dojazdowej do ich działek i dlatego nie są oni uprawnieni do występowania jako strony tego postępowania, gdyż brak jest normy prawnej, z której wynikałby ich interes prawny w tym postępowaniu. Decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie właściciel nieruchomości położonej przy ul. C. w W., M. P. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 28 i 107 § 1 i § 3 Kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 § 2 prawa budowlanego przez brak ustaleń czy rozbudowa domu M. M. nie utrudni korzystania z nieruchomości skarżącego, a także innych osób. W skardze podniesiono, że inwestycja objęta skarżoną decyzją zawęzi istniejący obecnie i tak już zbyt wąski dojazd z ulicy C. do budynków o numerach [...] i [...]. Skarżący zarzucił, iż organ nie analizując stanu faktycznego apriorycznie ustalił brak interesu prawnego osób składających odwołanie. W związku z tym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd podzielił stanowisko z zaskarżonej decyzji co do braku podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania. Skarżący nie jest bowiem ani właścicielem ani wieczystym użytkownikiem działki leżącej w strefie oddziaływania inwestycji, gdyż nieruchomość stanowiąca jego własność nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestora. Inwestycja objęta pozwoleniem na budowę dotyczy wyłącznie nieruchomości nr [...] położonej przy ul. C. w W. i nie spowoduje trwałego zajęcia sąsiadującej drogi. Decyzja o pozwoleniu na budowę mogłaby być kwestionowana wyłącznie przez osoby trzecie w taki zakresie, w jakim naruszałaby ich uzasadnione interesy. Ponieważ przedmiotowa decyzja nie narusza prawnych interesów skarżącego, nie ma on prawa strony w tym postępowaniu. Wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył skargą kasacyjną M. P. Zarzucił mu naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 28 kpa przez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, której dotyczy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogą być stroną tego postępowania. Skarżący podniósł, iż przebudowa budynku M. M. bezpośrednio sąsiadującego z uliczką prowadzącą z ulicy C. do nieruchomości skarżącego zawęzi jeszcze i tak zbyt wąski obecnie przejazd, stanowiący funkcję drogi koniecznej dla tej nieruchomości. Należy więc uznać, iż zamierzona inwestycja oddziaływuje na tę nieruchomość, co daje skarżącemu uprawnienia strony postępowania. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na tę skargę M. M. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. W wyniku nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) ustawodawca przepisem art. 28 ust. 2 ściśle sprecyzował krąg osób, które uznał za strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenie na budowę. Zgodnie z tym przepisem stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Równocześnie w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego zdefiniował obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy te, zawierające szczególne określenie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, uchylają – w myśl zasady lex specialis deregot legi generali - w tych postępowaniach ogólną definicję strony z art. 28 kpa. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż należąca do niego nieruchomość znajduje się na obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, to jest na terenie wyznaczonym w otoczeniu projektowanego obiektu na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia związane z zagospodarowaniem jego nieruchomości. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż M. M. zamierza rozbudować własny budynek mieszkalny wyłącznie w granicach należącej do niego nieruchomości. Prawo do zagospodarowania tej nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem należy do właściciela i wynika zarówno z art. 64 Konstytucji RP jak i z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 140 kc). Inne osoby, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą decydować w jaki sposób inwestor będzie korzystać ze swojej nieruchomości, o ile ten sposób korzystanie nie oddziaływuje na ich prawo i nie narusza ani nie ogranicza tych praw. Ustalenie stanowiące podstawę decyzji, iż nieruchomość M. P. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, jest całkowicie zasadne. Nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji i nie podlega żadnym ograniczeniom na skutek jej realizacji. Twierdzenia skarżącego, iż jego uprawnienie do udziału w charakterze strony postępowania wynika z faktu, że inwestycja bezpośrednio sąsiaduje z uliczką stanowiącą dojazd i jedyne dojście do jego działki z domem mieszkalnym, jest nie do przyjęcia. Zaakceptowanie tego poglądu prowadziłoby do uznania za stronę wszystkich właścicieli nieruchomości przylegających do ulicy, przy której jest prowadzona inwestycja. Byłoby to sprzeczne z zamierzeniem ustawodawcy, który w 2003 r. wyraźnie ograniczył krąg osób uznanych za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie jest przy tym przekonywujący argument o zbyt małej szerokości uliczki prowadzącej do nieruchomości skarżącego, skoro nie podejmował on dotychczas żadnych prawnych kroków o poszerzenie tego dojazdu. Należy więc uznać, iż nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.