II SA/Gd 3212/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka - Pilch WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia 13 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 12 grudnia 2001r. Nr [...] Starosta orzekł o zwrocie E. S. nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa położonych w K. -oznaczonych jako działki Nr [...] o pow. 47.200 m2 i Nr [...] o pow. 37.000 m2, objętych księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych, ustalił dwumiesięczny termin zwrotu nieruchomości liczony od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna, oraz orzekł, iż nieruchomość opisana w zostanie zwrócona w stanie, w jakim będzie się znajdować w dniu zwrotu, a jej zwrot polega na przywróceniu prawa własności i posiadania na rzecz E. S. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż nieruchomość ta została wywłaszczona decyzją Naczelnika Gminy Nr [...] z dnia 21 października 1980r., z przeznaczeniem na cele nierolnicze, na pobór piasku niezbędnego dla budowy składowiska odpadów paleniskowych i trasy transportu hydraulicznego z [...]. Wywłaszczenia nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa - A. Za wywłaszczenie to właściciel otrzymał stosowne odszkodowanie pieniężne. Nieruchomość decyzją Naczelnika Gminy została przekazana w zarząd elektrociepłowni. Wojewoda decyzją z dnia 24 kwietnia 1995r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez B prawa wieczystego użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa oznaczonych jako działki [...] i [...] o łącznej pow. 84.200 m2, położonych w K. B. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep [...] nr [...] z dnia 10.04.1997r. sprzedał prawo użytkowania wieczystego w/w działek Gminie. E. S. od 26 czerwca 1993 zwracał się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wskazując na jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzją z dnia 28 lipca 1999 r. Nr [...] Starosta odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz byłego właściciela. U podstaw decyzji o odmowie zwrotu w I instancji legło przekonanie, iż orzekanie o zwrocie nieruchomości jest niedopuszczalne, jeżeli zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy na nieruchomości ustanowiono prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzenie, iż Skarb Państwa nie ma nieruchomości we władaniu, a prawo własności jest obciążone prawem wieczystego użytkowania na rzecz Gminy. W wyniku odwołania E. S., Wojewoda decyzją z dnia 3 marca 2000r. Nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa pozostają w użytkowaniu wieczystym Gminy na podstawie umowy sprzedaży. Stan taki wskazywałby, że Gmina jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ani gmina, ani Skarb Państwa nie są osobami trzecimi w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Na tych podmiotach ciąży obowiązek oddania nieruchomości, jeżeli są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi. W przedmiotowej sprawie nieruchomość nie jest oddana w użytkowanie innej osoby i niewątpliwie jest w posiadaniu Gminy. Organ orzekający ponownie rozpoznając sprawę stanął na stanowisku, że roszczenie właściciela o zwrot nieruchomości należy rozpatrzyć na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stwierdza, że przesłanką wydania decyzji jest jej zbędność na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Z posiadanej dokumentacji w sprawie wynika, że eksploatacja piasku przez B została zakończona już w roku 1985. Następnie działki były wykorzystywane na wysypisko śmieci, a w dniu 16 sierpnia 2001r. stwierdzono, że wywłaszczony teren stanowi aktualnie nieużytek wymagający wyrównania powierzchni, zabiegów agrotechnicznych i uporządkowania. Eksploatacja piasku i urządzenie wysypiska doprowadziło do znacznego zmniejszenia wartości obu działek. Zbędność przedmiotowych działek na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest bezsporna i nigdy nie była kwestionowana. Zgodnie z art.139 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, zaś zgodnie z art. 140 ust. l cyt. ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca właściwej jednostce samorządu terytorialnego wypłacone odszkodowanie. Z uwagi na zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek jej eksploatacji i dewastacji, aby określić stopień zmniejszenia wartości nieruchomości i rozliczyć poprzedniego właściciela z wypłaconego mu odszkodowania Starostwo zleciło rzeczoznawcy majątkowemu z listy Wojewody określenie zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na gruncie po jego wywłaszczeniu. W opinii szacunkowej wykazano, że zmniejszenie wartości nieruchomości przewyższa kwotę zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego przy wywłaszczeniu. E. S. nie powinien zatem zwracać wypłaconego odszkodowania, jednak nie przysługuje mu roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu istniejącego przed wywłaszczeniem oraz odszkodowanie za zmianę jej stanu oraz pozbawienie możliwości z jej korzystania. Gmina wniosła odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia. W odwołaniu wskazano, iż umową sprzedaży z dnia 10 kwietnia 1997r. – repertorium [...] Nr [...] Gmina nabyła odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...] i [...] położonych w K. od Spółki Akcyjnej B. Prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte w dobrej wierze za kwotę 16.840 zł. Gmina w pełni wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków m.in. terminowo uiszczała opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego. W związku z powyższym decyzja nakazująca zwrot przedmiotowych nieruchomości na rzecz E. S. w sposób oczywisty narusza interes prawny Gminy, a w treści decyzji orzekającej zwrot nieruchomości winno być ustalone odszkodowanie dla Gminy z tytułu kupna nieruchomości od B. Decyzją z dnia 13 listopada 2002r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele nierolnicze - eksploatację piasku. Jak wynika z ustaleń nie kwestionowanych przez stronę skarżącą, potwierdzonych znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami, cel ten został zrealizowany. Z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, skoro planowana inwestycja została zrealizowana, a nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W związku z tym nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. E. S. wniósł skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż kwestia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany nie była przedmiotem postępowania w I instancji, a stwierdzono jedynie, iż nieruchomość stała się zbędna z uwagi na cel wywłaszczenia. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele nierolnicze, na pobór piasku niezbędnego do budowy składowiska odpadów paleniskowych i trasy transportu hydraulicznego z [...]. Eksploatacja piasku została zakończona w 1985r. co jest równoznaczne z realizacją celu wywłaszczenia. Po zakończeniu wydobywania piasku nieruchomość była wykorzystywana niezgodnie z celem wywłaszczenia, na wysypisko śmieci, a następnie uchwałą rady Gminy Kosakowo nr VI/31/94 z dnia 5 listopada 1994r. zmieniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości. Działki nr [...] i [...] przeznaczono na docelową rozbudowę cmentarza komunalnego w K. Skarżący powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995r. sygn. akt III ARN 82/94 (OSNAPiUS, Nr 15, poz. 183). wskazał, że zgodnie z art. 137 poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczającym, a zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, cel decyzji o wywłaszczeniu powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości, a późniejsza zmiana tego celu jest niedopuszczalna. Nadto skarżący stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000r. sygn. akt I SA 1650/99 (Lex nr 54429), wbrew twierdzeniu organu odwoławczego zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dopuszczalny nie tylko w sytuacji, gdy nie zrealizowano zamierzonej inwestycji, ale również wtedy, gdy inwestycję wykonano, ale jest ona wykorzystywana lub przeznaczona na inny cel niż określony przy wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, prawidłowo zastosował na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136 - 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst - Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawodawca w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ograniczył prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do sytuacji wyszczególnionych w art. 137 tej ustawy. Ustawodawca nadał pojęciu "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" znaczenie normatywne określone w art. 137. Przepis ten stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego wynika, iż warunkiem skutecznego żądania przez poprzedniego właściciela (następcy prawnego) zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej działki został spełniony. Nieruchomość została bowiem zagospodarowana i użytkowana do eksploatacji piasku, czego skarżący nie kwestionuje. Zrealizowanie tego celu wyłącza możliwość uznania, iż nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zmiana sposobu użytkowania już po zrealizowaniu celu określonego w decyzji nie powoduje obowiązku jej zwrotu. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 15 lutego 2001 r. sygn. akt IV SA 2266/98, nie publikowany, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 745/99, nie publikowany). W ocenie Sądu w sprawie nie zachodzą określone przepisami obowiązującego prawa przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skarżącemu. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995 r. sygn. akt III ARN 82/94, na który powołuje się skarżący wydany został na tle innego stanu prawnego – art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127 ze zm.), który stanowił, iż wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten nie precyzował pojęcia zbędności nieruchomości i nie ograniczał jej zakresu tak jak to czyni art. 136 ust. 3 i art. 137 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1650/99 nie stanowi argumentu na poparcie twierdzeń skarżącego bowiem dotyczy ono stanu faktycznego, w którym w decyzji nie został określony cel wywłaszczenia, a teza o braku możliwości przeznaczenia nieruchomości na inny cel została postawiona w sytuacji gdy pierwotny cel w ogóle nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), stanowiącej podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowej, wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obronny Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie z art. 4 tej ustawy, wywłaszczenie mogło polegać na całkowitym odjęciu lub ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Nieruchomość skarżącego została wywłaszczona na pobór piasku niezbędnego dla budowy składowiska odpadów paleniskowych i trasy transportu hydraulicznego Eksploatacja piasku z nieruchomości z założenia miała mieć charakter czasowy i trwała kilka miesięcy. Wywłaszczenie w tym przypadku mogło mieć charakter niezbędny jedynie na określony czas i winno polegać na ograniczeniu prawa własności. Fakt ten może stanowić podstawę do badania ważności decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 156 k.p.a.a. Wywłaszczenie nieruchomości niezgodnie z założeniami ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może bowiem stanowić rażące naruszenia prawa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1026/97 Lex nr 45914) Okoliczność ta nie może mieć jednak znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości przewidzianych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.