II SA/Ka 1849/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2005 r. sprawy ze skargi S.P., M.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, 2. uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...], 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. i M.P. kwotę [...] zł ( [...] zł ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) a także art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał S. i M.P. rozbiórkę samowolnie wybudowanej szopy na terenie posesji przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu decyzji tej organ pierwszej instancji w rozbudowany sposób przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie dotyczącej rozbiórki przedmiotowej szopy, a następnie odniósł się do przeprowadzonych czynności procesowych zwłaszcza rozprawy, która odbyła się [...]. W trakcie tej czynności procesowej organ ten ustalił, że przedmiotowa szopa postawiona została w [...] a nie jak deklarowali S. i M.P. w [...] i z tego też powodu nakazano jej rozbiórkę. Dodatkowo organ ten ustalił, że skarżący w [...] w związku z rozebraniem przez Państwa S. wozowni, dostawili do szopy czwartą ścianę wykorzystując w tym celu podmurówkę wozowni. Z decyzją taką nie zgodzili się S. i M.P., którzy wnieśli odwołanie. W odwołaniu tym podnieśli, że decyzja organu pierwszej instancji narusza obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności w zakresie postępowania dowodowego. Odwołujący się podnieśli nieprawdziwość informacji zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, a dotyczących ilości świadków przedstawianych przez nich na okoliczność potwierdzenia daty postawienia szopy, jak również zakwestionowali prawdziwość stwierdzeń dotyczących zapoznania się ze zdjęciami znajdującymi się w aktach rozpatrywanej sprawy. W konkluzji swojego odwołania wskazują, że osoba prowadząca postępowanie dowodowe posługuje się kłamstwem na okoliczność udokumentowania postawionych przez siebie tez, a które są dla nich niekorzystne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) uchylił w całości decyzje organu pierwszej instancji i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji tej organ odwoławczy nie podzielił ustaleń organu pierwszej instancji w części dotyczącej okresu budowy przedmiotowej szopy. Jego zdaniem przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie okresu postawienia tej szopy, a tok rozumowania organu pierwszej instancji jest wadliwy, a w odniesieniu do rozważań poświęconych dobudowaniu czwartej ściany – sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa i z tego powodu uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 wyżej wymienionej ustawy spowodowane zostało tym, że z czynności procesowych przeprowadzonych w trakcie tego postępowania wynika, iż szopa ta musiała powstać w okresie sprzed [...], a okoliczność ta skutkuje tym, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W końcowej części uzasadnienia decyzji wskazał, że umorzenie postępowania nie zamyka postępowania w sprawie samowoli wybudowanej szopy, oznacza jedynie niezbędność prowadzenia go w oparciu o art. 37 lub 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W następstwie powyższej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] Nr [...] oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej szopy drewnianej wybudowanej na terenie działki przy ul. [...] w C., nakazał S. i M.P. rozbiórkę samowolnie wybudowanej szopy drewnianej. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że realizując zalecenia organu wyższego stopnia przeprowadził postępowanie w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ ten po przeprowadzeniu analizy przepisów powyższej ustawy we wskazanym zakresie, przywołał treść § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), który stanowi, ze w granicy dopuszczalne jest sytuowanie budynków gospodarczych ze ścianami z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. Przedmiotowej drewnianej szopy pokrytej papą nie można zdaniem tego organu uznać za budynek spełniający te wymagania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli odwołanie. W odwołaniu tym zakwestionowali podniesiony zarzut o zagrożeniu ze strony ich szopy. Podnieśli, że ze względu na jej usytuowanie nie można twierdzić by stanowiła ona jakiekolwiek zagrożenie ze względu na przepisy przeciwpożarowe, ponadto zauważyli, iż w ramach postępowania toczącego się od [...], żaden organ nie podnosił wskazanej powyżej okoliczności, a przedmiotowa szopa była już przedmiotem oceny przez komisje reprezentowane przez przedstawicieli organów nadzoru budowlanego. Nadto wskazali, że z uwagi na [...] i otrzymywane niskie [...] dysponowanie przedmiotową szopą pozwala im na uzupełnienie własnych środków finansowych, ponieważ [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że przedmiotowa szopa postawiona została przed 1 stycznia 1995 r. i z tego powodu zastosowanie do niej mają przepisy prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), które wymagały na jej postawienie uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na postawienie jej bez pozwolenia na budowę organy nadzoru zobowiązane były przed wydaniem rozstrzygnięcia legalizującego tę samowolę, do sprawdzenia czy nie występują przesłanki przewidziane art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., uniemożliwiające podjęcie takiej decyzji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, że przedmiotowa szopa stanowi zagrożenie pożarowe przez co powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, a jej lokalizacja powoduje pogorszenie warunków użytkowych działki sąsiedniej, ponieważ utrudnia prawidłową zabudowę. Z powyższych powodów zasadne stało się utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z decyzją organu odwoławczego nie zgodzili się skarżący, którzy pismem procesowym z dnia [...] wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W motywach skargi skarżący wskazali, że po kupnie działki w [...] postawili przedmiotową szopę, przy czym [...] przestawili ją w to miejsce, w którym obecnie się znajduje i ich zdaniem nie stanowi ona żadnego zagrożenia pożarowego, nadto wskazali, że wszelkie kontrole ze strony organów nadzoru budowlanego nie podnosiły powyższego argumentu. Ponadto zaznaczyli, iż z uwagi na ich [...], szopa ta stanowi dla nich [...] i pozwala utrzymać odpowiednią [...], z tego powodu decyzja o jej rozbiórce byłaby dla nich wielkim ciosem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przytoczył analogiczną argumentację jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1849/03 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto po myśli art. 135 wyżej wymienionej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W pierwszej kolejności należy odnieść się do treści rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] mocą którego organ ten uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i umorzył postępowanie administracyjne organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji prowadzone na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Jednocześnie organ ten w uzasadnieniu decyzji tej wskazał, że rozstrzygnięcie to nie zamyka postępowania w sprawie samowolnie wybudowanej szopy drewnianej, a oznacza jedynie niezbędność prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie Sąd spotkał się z tego typu sytuacją, ponieważ decyzja organu odwoławczego z dnia [...] wydana została z naruszeniem prawa, które wyczerpuje wskazaną powyżej przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Należy zauważyć, iż mocą tej decyzji organ odwoławczy działający na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji a następnie umorzył postępowanie. Co prawda w osnowie decyzji wskazał, że uchyleniu podlega postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jednakże skutkiem takiego rozstrzygnięcia stało się zamknięcie całego dotychczas prowadzonego postępowania. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest wadliwe, ponieważ prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie postawienia bez wymaganego pozwolenia szopy drewnianej w dalszym ciągu było konieczne i niezbędne, zatem umorzenie postępowania było niewłaściwe. Ograniczenie się w osnowie decyzji do postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. nie może być uwzględnione, gdyż organ ten uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekając o umorzeniu postępowania tylko w zakresie Prawa budowlanego z 1994 r. zamknął całe postępowanie, a z uwagi na nie występowanie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania rozstrzygnięcie takie obarczone jest wadą wyczerpującą przesłankę stwierdzenia jej nieważności. W tego typu sytuacjach organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Należy zauważyć, iż organ pierwszej instancji w taki sposób odebrał powyższe rozstrzygnięcie, gdyż w swojej decyzji z dnia [...] wyraźnie zaznaczył, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy podjął stosowną decyzję nakazującą skarżącym rozebrać samowolnie postawioną szopę drewnianą. Przedstawiona powyżej sytuacja wyczerpuje przesłankę przewidzianą treścią art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktu wydanego w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji organu odwoławczego jest niezbędne z tego powodu, że pozwoli na powrót prowadzonego postępowania do właściwego trybu i umożliwi temu organowi na podjęcie rozstrzygnięcia, mocą którego przekaże postępowanie do organu pierwszej instancji bądź też przy wykorzystaniu własnych uprawnień reformacyjnych podejmie stosowne końcowe rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych rozważań wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji określone treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego z dnia [...] oznacza, że także postępowanie organów nadzoru budowlanego prowadzone po jej wydaniu obarczone było wadami uzasadniającymi uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że skutkiem wydania decyzji z dnia [...] przez organ odwoławczy było zakończenie dotychczas prowadzonego postępowania. Oznacza to, że po wydaniu tej decyzji organ pierwszej instancji zobowiązany był do uruchomienia nowego postępowania administracyjnego, a nie do kontynuowania dotychczas prowadzonego. Dalszą konsekwencją takiego rozstrzygnięcia było to, że czynności procesowe, które zostały przeprowadzone w ramach dotychczasowego postępowania w ramach nowego postępowania nie mogły być wykorzystane w sposób bezpośredni, a jedynie po stosownym wskazaniu, że zostaną wykorzystane w ramach nowo uruchomionego postępowania. Analiza przekazanych akt administracyjnych przez organy administracji pozwala stwierdzić, w sposób nie budzący żadnej wątpliwości, że organ pierwszej instancji traktował swoje postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] jako kontynuację dotychczas prowadzonego postępowania i nie powiadomił skarżących oraz pozostałe strony o prowadzeniu nowego postępowania, czym dopuścił się naruszenia treści art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie nie zapewnił stronom postępowania czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, a okoliczność ta po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit."b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi przesłankę uchylenia decyzji organu administracji jeżeli wystąpi przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania. Nadto w ramach nowo prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły już żadnych nowych czynności dowodowych lecz ograniczyły się do wykorzystania już uprzednio zgromadzonego materiału dowodowego. Takie działanie organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego w świetle decyzji organu odwoławczego z dnia [...], stanowi naruszenie postanowień art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakładające na organ administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach przeprowadzonej kontroli rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego podejmowanych w sprawie dotyczącej samowolnego postawienia drewnianej szopy, Sąd ograniczył się do rozważań o charakterze procesowym z tego powodu poza obszarem jego badania była kwestia merytorycznych ustaleń jakie w ramach prowadzonych postępowań poczyniły te organy, oznacza to, że skutkiem niniejszego rozstrzygnięcia jest powrót sprawy do organu odwoławczego, który zobowiązany będzie ponownie rozpatrzyć odwołanie skarżących od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. W ramach tego postępowania organ odwoławczy, tak jak zostało to już powyżej zaznaczone, stosownie do przeprowadzonej ponownie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uchyli decyzję organu pierwszej instancji i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy uzna że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia i wyjaśnienia, bądź też podejmie rozstrzygnięcie merytoryczne, gdy w oparciu o posiadany materiał dowodowy będzie to możliwe. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 i art. 209 w związku z treścią art. 205 § 1 i 2 cytowanej ustawy. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 stwierdzono nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] oraz po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. su.