I SA/Wa 444/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Kleiber Asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Marta Ways po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2005 r. sprawy ze skarg S. B. i B. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargi. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] uchylił, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżoną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] zezwalającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod pas drogowy przebudowywanego jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...], a położonej w obrębie [...], nr działki [...] o pow. [...] ha, z tego do wywłaszczenia działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność S. B., z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wskazania właścicielowi nieruchomości lokalu zamiennego w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie. Na skutek odwołania złożonego przez S. B. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie mogła mieć zastosowania do spraw związanych z przebudową drogi krajowej. Według organu odwoławczego przepisy ustawy stosuje się wyłącznie w sprawach budowy dróg, na co wskazuje brak w ustawie definicji określenia "budowa drogi", a skoro tak, to pojęcie to należy interpretować literalnie z uwagi na wyjątkowy charakter tej ustawy. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast umorzył postępowanie z wniosku S. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. z uwagi na fakt, iż wniosek ten stał się bezprzedmiotowy wobec wycofania z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji. Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący podniósł zarzut naruszenia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez przyjęcie, że nie ma ona zastosowania do zajęcia nieruchomości w związku z rozbudową drogi. Skarżący powołał się na definicję pojęcia "budowa" zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz definicję określenia "budowa drogi" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Treść tych przepisów wyjaśnia, że budowa to również odbudowa i rozbudowa, zaś budowa drogi to wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa lub rozbudowa. Zatem skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie zawiera definicji pojęcia "budowa drogi", to należało posłużyć się znaczeniem tego pojęcia użytym w ustawie podstawowej dla danej dziedziny. Minister Infrastruktury podzielił stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sprawie zezwolenia na zajęcie przedmiotowej nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Inwestycja pod nazwą "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA" faktycznie polega na rozbudowie tej drogi przez wybudowanie nowej drugiej jezdni. Nieruchomość będąca przedmiotem decyzji stanowi fragment pasa drogowego tej nowej jezdni. Inwestycja jest fragmentem projektu ISPA o wartości [...] mln euro, powstałego we współpracy z Unią Europejską, a środki finansowe zostały przydzielone na zasadzie bezzwrotnej pomocy. Przedmiotowa nieruchomość, a konkretnie jej część przeznaczona pod pas drogowy, jest jedyną nieruchomością w zakresie realizowanej inwestycji, co do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane, które jest niezbędne dla uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty na tym odcinku muszą być zakończone w kwietniu 2005 roku, a przedłużająca się procedura przygotowania inwestycji stanowi zagrożenie dotrzymania tego terminu i niebezpieczeństwo wycofania środków finansowych. Pogarsza to także sytuację komunikacyjną na tym odcinku drogi krajowej. Z tych względów Minister Infrastruktury uznając za konieczne uwzględnienie w całości skargi wniesionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do sądu administracyjnego uchylił, na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. B. i B. B., którzy podnieśli zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 i art. 9 ust. 1, a także art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Skarżący twierdzili, że nie można było wydać decyzji o zajęciu nieruchomości, ponieważ nie istnieje działka przeznaczona do niezwłocznego zajęcia. Decyzja o podziale nieruchomości nr [...] na dwie działki o nr nr [...] i [...] została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2004 r. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, jakoby przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] mieściła się w pojęciu "budowy drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Pojęcie "przebudowa" jasno określa zakres inwestycji. Poza tym ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi w art. 2 ust. 1, że wojewoda wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, a takiej decyzji nie wydano. Wydana natomiast została przez Burmistrza Miasta i Gminy W. decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie została więc spełniona przesłanka z art. 7 ust. 3 i art. 9 ust. 1 ustawy. Skarżący podnieśli także, że rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o niezwłocznym zajęciu nadano w wyniku poświadczenia nieprawdy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W kwestii braku decyzji o podziale nieruchomości organ potwierdził, że decyzja o podziale nieruchomości nr [...] na dwie działki nr nr [...] i [...] istotnie została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2004 r., jednak brak decyzji o podziale nieruchomości nie oznacza, że nie jest możliwe dokonanie niezwłocznego zajęcia części nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. Przepis art. 15 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (w tym dotyczącego także części nieruchomości) od dołączenia do wniosku o wywłaszczenie decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Skoro zatem wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego co do części nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym nie jest uzależnione od decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, to tym samym brak takiej decyzji nie stanowi przeszkody do wydania, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy, zezwolenia na zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w składzie siedmiu sędziów w dniu 26 listopada 2001 r. sygn. akt OSA 5/2001. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi B. B. wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a poza tym prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu B. B. nie została indywidualnie doręczona decyzja Ministra Infrastruktury, mimo iż jego imię i nazwisko umieszczono wraz z nazwiskiem S. B. w rozdzielniku adresatów decyzji. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że jej właścicielem jest wyłącznie S. B., a zatem decyzja dotycząca prawa własności, a taki charakter ma decyzja udzielająca zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, dotyczyła tylko interesu prawnego właściciela. B. B. nie wykazał, że posiada interes prawny w tej sprawie. Odnosząc się do skargi S. B. stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Decyzję tę Minister Infrastruktury wydał w trybie autokontroli przewidzianym w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu uwzględnia w całości skargę wniesioną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. Jeśli chodzi o istotę sprawy, należało uznać, że organ dokonał zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod pas drogowy autostrady. W tym zakresie zawarte w skardze zarzuty nie są uzasadnione. Pierwsza kwestia wiąże się z dopuszczalnością zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w niniejszej sprawie. W tym względzie Sąd przede wszystkim uznał, że nie może budzić żadnych wątpliwości, że inwestycja o nazwie "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej (...) na drogę dwujezdniową ...", w związku z realizacją której zezwolono na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, to z istoty swej budowa drugiej jezdni dotychczasowej jednojezdniowej drogi krajowej nr [...]. Spór semantyczny nie ma w tej sprawie jakiegokolwiek znaczenia. Zasadnicze znaczenie ma natomiast rzeczywisty cel inwestycji. Tym celem w niniejszej sprawie było wybudowanie drugiej jezdni drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. mają zastosowanie do czynności związanych z realizacją inwestycji drogowych poczynając od decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi aż do pozwolenia na użytkowanie drogi po zakończeniu inwestycji. Jest bezspornym, że niniejszej w sprawie ustawa ta miała zastosowanie. Przepis art. 17 ust. 1 i 2 ustawy przewiduje, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z brzmienia cytowanego przepisu wprost wynika ("udziela zezwolenia", "nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności"), że wykazanie istnienia wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy drogi krajowej oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Świadczy to także o intencji ustawodawcy, która nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów omawianej ustawy, której celem jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem z dnia 18 lipca 2003 r. o wszczęcie, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i o wydanie, na podstawie art. 17 tej ustawy, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego art. 17 ust. 1 i 2 wnioskodawca uzasadnił tym, że przedłużająca się procedura przygotowania inwestycji może doprowadzić do cofnięcia środków (grant) z funduszu ISPA przyznanych na jej realizację, co odbyłoby się ze stratą nie tylko dla województwa [...] ale i kraju, nie tylko dla mieszkańców terenów przyległych do drogi krajowej, których nieruchomości zostały objęte szeroko rozbudowanym programem ochrony środowiska ale i dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...]. Za nadaniem decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawiała pilna potrzeba rozpoczęcia robót budowlanych. W oparciu o powyższą argumentację Wojewoda [...] dokonał oceny przesłanek ustawowych uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 ustawy. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte. W zakresie pozostałych przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy organ także dokonał prawidłowej oceny. W świetle uzasadnienia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 lipca 2003 r. nie budzi zastrzeżeń przyjęcie, iż w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 i że przyjęta przez organ ocena w tym zakresie nie była dowolna. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, że rzeczywiście w sprawie przedmiotowej inwestycji nie wydano decyzji o lokalizacji drogi. Nie oznacza to jednak naruszenia art. 2, 7 i 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., jak to utrzymuje skarżący. Zważyć należy, że w początkowej fazie realizacji inwestycji, a więc na etapie ustalania warunków jej realizacji nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy W. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...]. Stosownie do przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie tej ustawy, a dotyczące dróg nią objętych pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2007 r. Skoro ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych weszła w życie w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji (25 maja 2003 r.), to w zakresie lokalizacji inwestycji zachowała moc decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2002 r. Nietrafny jest także zarzut odnoszący się do braku decyzji o podziale nieruchomości Zgodzić się należy z Ministrem Infrastruktury, że nie stanowił on przeszkody do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. W tej kwestii zajął stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku podjętym w składzie siedmiu sędziów w dniu 26 listopada 2001 r. w sprawie o sygn. akt OSA 5/01 (ONSA 2002/2/50) stwierdził, że brak decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie stanowi przeszkody do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe autostrady. Cytowany wyrok zapadł w sprawie rozstrzygniętej na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, jednak ustalenia zawarte w jego uzasadnieniu w pełni odnoszą się do okoliczności niniejszej sprawy, bowiem art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma identyczne brzmienie jak przepis art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2001 r Nr 110, poz. 1192 ze zm.). Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Co do zarzutu odnoszącego się do przestępczego charakteru działań poprzedzających nadanie decyzji o niezwłocznym zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest powołany do oceny, czy określone działania noszą znamiona przestępstwa, sam zaś skarżący nie wskazał stosownej podstawy swych twierdzeń. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny jest powołany, w zakresie swojej właściwości, do kontroli decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.