II SA/Ka 1739/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2005 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł ([...] zł). Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta S., po rozpoznaniu wniosku P. i A.B. odmówił wydania pozwolenia na budowę garażu, na działce oznaczonej numerem [...], położonej w S., przy ul. [...]. Na skutek odwołania od tej decyzji, wniesionego przez A. i P.B., Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W następstwie tego, Prezydent Miasta S., działając w oparciu o przepis art. 28, 33 ust.1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) decyzją z dnia [...] Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wspomnianego garażu. W uzasadnieniu podniesiono, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., a w szczególności zgodnie z § 12 tego rozporządzenia budowa planowanej inwestycji jest możliwa i nie utrudnia zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiedniej. Wbrew twierdzeniom sąsiada inwestorów – W.S. garaż nie należy do inwestycji mających wpływ na środowisko, a zarzuty przez niego zgłaszane nie mogły skutkować wydaniem decyzji odmownej. Od decyzji tej odwołanie wniósł W.S. wskazując, iż nie wyraża zgody na usytuowanie planowanego garażu, a to z uwagi na fakt, iż jego lokalizacja narazi go na zacienienie jego nieruchomości, hałas oraz zanieczyszczenie powietrza spalinami. Garaż ten miałby być usytuowany naprzeciwko ściany jego budynku, w której znajdują się otwory okienne. Odwołujący się wskazał ponadto, że w jego ocenie inwestycja sąsiada jest niezgodna z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Ś. wydał decyzję z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozporządzeniem z dnia 13 lutego 2003 r. Minister Infrastruktury zmienił rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zmiana ta dotyczyła nadania nowego brzmienia § 330 rozporządzenia, który miał być stosowany w sytuacjach, gdy "został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów". Z tego też powodu w przedmiotowej sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Ponieważ planowana budowla ma być oddalona od budynku na sąsiedniej nieruchomości o około [...] m, a jej maksymalna wysokość ma mieć [...] cm, to w ocenie organu odwoławczego nie spowoduje to zacienienia budynku usytuowanego na działce sąsiedniej, jak również nie utrudni jej zabudowy, gdyż ściana tego budynku posiada otwory okienne, a wziąwszy pod uwagę odległość tego budynku od granicy "trudno sądzić, by ewentualna rozbudowa miała miejsce w tym pasie terenu". Na decyzję tę skargę wniósł W.S. zarzucając jej naruszenie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącego lokalizacja garażu w granicy z jego nieruchomością znacznie utrudni mu w przyszłości zabudowę należącej do niego działki. Spowoduje ponadto powstanie znacznych uciążliwości związanych z zacienieniem, hałasem oraz zanieczyszczeniem powietrza spalinami. Plany inwestora dotyczące wykorzystania dachu garażu jako tarasu sprawią dodatkowo, iż skarżący pozbawiony zostanie prywatności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, na poparcie swojego stanowiska przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo wyjaśniając, że wobec usytuowania budynku skarżącego w odległości [...] m od granicy ewentualna rozbudowa mogłaby nastąpić o szerokość [...] lub [...] m – w zależności, czy byłaby to ściana z otworami okiennymi, czy też nie. W ocenie organu, "wybudowanie garażu umożliwi zamierzoną przez skarżącego rozbudowę do granicy działki na długości garażu ([...] m) o wysokość tego garażu [...] m". W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący podniósł dodatkowo, że ściana garażu wybudowanego naprzeciwko należącego do niego budynku mieszkalnego ma [...] m wysokości, zaś dach garażu wykorzystywany jest jako taras. W ten sposób, zdaniem skarżącego, naruszone zostały przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a w szczególności § 12 ust. 5. Tym samym postępowanie organu II instancji naruszyło przepisy art. 7 i 77 kpa oraz art. 8 kpa. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2003 r. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z treści przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje z kolei jakie dokumenty powinny zostać dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie, inwestor występując o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dołączył do swojego wniosku wymagane dokumenty i załączniki. Wynika z nich, że sporna inwestycja (garaż) miała zostać usytuowana bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność W.S., granicy tej zarazem nie naruszając. W pierwszej kolejności Sąd pragnie wskazać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji obarczone są poważnym uchybieniem, które nie mogło pozostać bez wpływu na ocenę ich prawidłowości. Z dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego garażu wynika, że garaż ten miał pełnić dwojaką funkcję: obiektu przeznaczonego do przechowywania i niezawodnej obsługi samochodu osobowego oraz tarasu z wejściem do budynku mieszkalnego. W projekcie tym uwzględniono również wysokość garażu wraz z wieńczącą go attyką – [...] m. Zarówno w decyzji organu I jak i II instancji nie wydano pozwolenia na budowę obiektu budowlanego pełniącego wskazaną wyżej, podwójną funkcję, lecz jedynie na budowę garażu. Już choćby z tego powodu decyzje wydane przez organy obydwu instancji kwalifikowały się do uchylenia. Dalej Sąd pragnie zauważyć, że twierdzenia organu, jakoby wysokość garażu – [...] cm oraz jego odległość od budynku sąsiedniego były zgodne z § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), który w niniejszej sprawie miał zastosowanie na mocy § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a zarazem nie powodowały zacienienia tego budynku uznać należy za niezgodne z rzeczywistością. Ze wspomnianego przepisu wynika, że wysokość obiektu przesłaniającego liczy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że najwyższą krawędzią jest krawędź attyki, znajdująca się na wysokości [...] cm, nie zaś, jak uczynił to organ, krawędź dachu garażu – [...] cm. Ta ostatnia wysokość jest bowiem wysokością samego tarasu, bez otaczającej go attyki, która ze względu na swoją konstrukcję w sposób niewątpliwy wpływa na nasłonecznienie tej nieruchomości. Różnica ponad [...] cm w wysokości elementu zacieniającego w sposób znaczący wpływa na komfort użytkowania sąsiedniej nieruchomości, czego zdaje się nie dostrzegły organy orzekające w niniejszej sprawie. Dalej należy wskazać, że poprzez usytuowanie wspomnianego tarasu niemalże w granicy z nieruchomością skarżącego, w ocenie Sądu, naruszony został również § 12 pkt 5 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Przepis ten określa odległość od granicy z nieruchomością sąsiednią, którą mogą pomniejszać okapy i gzymsy ([...] m) oraz balkony lub loggie ([...] m). W ocenie Sądu, w ujęciu funkcjonalnym taras stanowi odpowiednik balkonu (por. Słownik języka polskiego pod red. naukową prof. dr Mieczysława Szymczaka, tom I str. 116 i tom III str. 480, Wydawnictwo Naukowe PWN Sp. z o.o. Warszawa 1978, wydanie IX 1994 r.), a wobec tego przepis ten powinien mieć również zastosowanie w niniejszej sprawie, czego organy prowadzące postępowanie w ogóle nie wzięły pod uwagę. Zauważyć wreszcie przyjdzie, że kwestie związane z usytuowaniem obiektu budowlanego na nieruchomości względem granic tej nieruchomości uregulowane zostały w § 12 przywołanego wyżej rozporządzenia. Zasadniczo przepis ten wymagał zachowania odległości 4 m od granicy z nieruchomością sąsiednią dla budynku zwróconego w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi i 3 m dla budynku ze ścianą bez otworów okiennych (§ 12 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwem od tej zasady był przepis § 12 ust. 6 pozwalający na lokalizację budynku w odległości innej niż wskazana w ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, nie mniejszej jednakże niż 1,5 m lub też nawet bezpośrednio przy granicy, o ile w projekcie zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości pomiędzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Zauważyć przy tym trzeba, że odstępstwo od wskazanych w ust. 4 rozporządzenia odległości może mieć miejsce na zasadzie wyjątku, i musi zostać przez inwestora w sposób przekonywujący umotywowane. W poddanym kontroli Sądu postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej mając zamiar wydać zezwolenie na lokalizację spornego obiektu niemalże w granicy z nieruchomością sąsiednią (odległość garażu od tej granicy wynosi [...] m) powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy tym samym nie nastąpi wykluczenie lub znaczne ograniczenie możliwości realizacji inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. W tym zakresie organ, przed wydaniem rozstrzygnięcia, powinien wyważyć zarówno interes inwestora jak i właściciela nieruchomości sąsiedniej (art. 7 kpa). Tym samym właściciel tej nieruchomości winien mieć możliwość wypowiedzenia się do swoich zamierzeń inwestycyjnych, przynajmniej w części graniczącej z działką inwestora. Wydanie zaś pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu usytuowania planowanego obiektu, o którym stanowi przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia powinno być poprzedzone wszechstronną i wnikliwą oceną szeregu kwestii związanych z oddziaływaniem pomiędzy nieruchomościami, a rozważania organu w tym zakresie nie mogą ograniczać się jedynie do badania odległości pomiędzy budynkami, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wypada również przypomnieć, że władztwo administracyjne, w które wyposażone zostały organy administracji architektoniczno-budowlanej nie oznacza możliwości wydawania arbitralnych rozstrzygnięć bez uwzględnienia interesu jednej ze stron. Argumentacja organu II instancji, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bazująca na stwierdzeniu, że "jak wynika z planu zagospodarowania działki garaż oddalony jest od budynku mieszkalnego sąsiada o [...] m, a ponieważ ściana tego budynku posiada okno trudno sądzić, by ewentualna rozbudowa miała miejsce w tym pasie terenu" nie może zostać uznana za przekonywującą. Organ nie może bowiem domniemywać przyszłych zamierzeń właściciela tej nieruchomości i mocą wydanej przez siebie decyzji przesądzać o ich losie. W ten oto sposób dochodziłoby do jednoznacznego przekroczenia przyznanych mu kompetencji i kształtowania sytuacji prawnej i faktycznej właściciela w sposób wykraczający poza zakres uregulowany przepisami prawa budowlanego. Na uwagę zasługuje również fakt, iż dopiero w odpowiedzi na skargę organ przedstawił swoją argumentację co do ewentualnego braku utrudnień w perspektywicznej zabudowie działki należącej do W.S. Nie mogła ona wszakże odnieść zamierzonego skutku, gdyż przedmiotem kontroli Sądu są rozstrzygnięcia wydane w trakcie postępowania administracyjnego, zaś podniesienie przez organ dodatkowych okoliczności w odpowiedzi na skargę nie może mieć wpływu na ich ocenę. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznają wniosek o pozwolenie na budowę przy uwzględnieniu podwójnego charakteru planowanego obiektu oraz rozważą kwestię odległości tarasu od granicy z nieruchomością sąsiednią, jak również wezmą pod uwagę zacienienie nieruchomości sąsiedniej zgodnie z § 13 przywołanego rozporządzenia. Ponadto powinny zapewnić większe zaangażowanie stron postępowania, zwłaszcza pod względem zapewnienia możliwości zajęcia stanowiska odnośnie spornej inwestycji. Czyniąc zaś zadość zasadom postępowania zawartym w art. 7 i 77 § 1 kpa powinny w sposób możliwie jak najbardziej dokładny przeprowadzić postępowanie dowodowe i po dokonaniu wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego wydać swoje rozstrzygnięcie, w sposób przekonywujący je argumentując. Mając na uwadze powyższe orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaś mając na względzie art. 200 tej ustawy orzeczono o kosztach postępowania. Działając na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. SW