II GSK 275/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.), Andrzej Kuba, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 420/05 w sprawie ze skargi T. P. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 31 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej oddala skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 16 maja 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 420/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 31 grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej. Sąd stwierdził, że w świetle art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą procesową., na postanowienie wydane na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800), dotyczące wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Uznał, że nie jest ono, bowiem postanowieniem rozstrzygającym co do istoty, ani nie kończy postępowania w sprawie. Nie można go również zaliczyć do tych postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy procesowej, wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie. Ponadto, gdyby ustawodawca przewidywał sądową kontrolę postanowienia w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej, to uregulowałby tę kwestię formułując wyraźny przepis, tak jak miało to miejsce w poprzednim stanie prawnym (art. 83 § 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne). W obecnie obowiązującej ustawie nie ma takiego przepisu. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. P. S.A. zaskarżyła to postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy procesowej poprzez błędną wykładnię terminu "istota sprawy", która to wykładnia spowodowała niezastosowanie tego przepisu do sytuacji materialno-procesowej skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgadzając się z tym, że na postanowienie w przedmiocie zakończenia terminu negocjacji nie przysługuje zażalenie, strona skarżąca wskazała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien podjąć merytoryczną analizę sprawy, gdyż uprawnienie do sądowej kontroli w trybie wniesienia skargi na postanowienie organu administracji przysługuje stronie w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 2 ustawy procesowej. Skarżąca stwierdziła, że sprawa dotycząca skrócenia terminu negocjacji ma charakter samoistny, gdyż jej byt nie zależy od innej sprawy, której przedmiotem jest rozstrzygnięcie o treści umowy o dostępie telekomunikacyjnym. Kwestia ta oddziałuje na sferę praw i obowiązków materialnoprawnych, a zatem omawiane postanowienie odnosi się do "istoty sprawy", czyli samodzielnej kwestii, wywołującej skutek co do praw i obowiązków. Treścią obowiązku może być nie tylko nakaz, lecz także obowiązek jego realizacji w określonym czasie. Zdaniem skarżącej sprawa niniejsza, której przedmiotem jest wyłącznie określenie terminu zawarcia umowy powinna być uznana za sprawę odrębną i orzeczenie organu w tej sprawie rozstrzyga, co do jej istoty, / tj. co do kwestii, w jakim czasie strony powinny zawrzeć umowę/. Rozstrzygnięcie to wywiera konkretne skutki w sferze materialnoprawnej, a ponadto otwiera drogę do dalszej administracyjnej ingerencji w treść stosunku umownego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionej podstawie. Zastała ona, bowiem oparta na niepodzielonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądzie, iż postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wydane na podstawie art. 27 ust.1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. Nr 171,poz.1800 ze zm./, zwanej dalej Prawem telekomunikacyjnym, jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a istotą tej sprawy, według strony skarżącej, jest termin, w którym strony negocjacji powinny zawrzeć umowę cywilnoprawną. Zważyć wiec trzeba, że w rozdziale II działu II Prawa telekomunikacyjnego uregulowano kwestie dostępu telekomunikacyjnego. W rozpoczynającym te unormowania przepisie art.26 ust.1 nałożono na operatora publicznej sieci telekomunikacyjnej obowiązek prowadzenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi lub podmiotami, o których mowa w art.4 pkt 1, 2, 4, 5, 7 i 8 w celu świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia interoperacyjności usług. Negocjacje te, co do zasady powinny zakończyć się umową o dostępie telekomunikacyjnym zawartą na piśmie pod rygorem nieważności / art. 31 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego/. Niezbędne elementy tej umowy zostały ustawowo określone w art. 31 ust.2 Prawa telekomunikacyjnego. Nakładając na operatora publicznej sieci telekomunikacyjnej obowiązek podjęcia negocjacji w sprawie świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych przez innych przedsiębiorców bądź wyszczególnione w ustawie podmioty, a następnie zawarcia umowy ustawodawca jednocześnie wyposażył organ odpowiedzialny za wykonywanie przewidzianych ustawą zadań - Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty - w szereg instrumentów prawnych mających na celu zapewnienie wykonania tego obowiązku. Tak, więc Prezes URTiP może na pisemny wniosek każdej ze stron negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym, albo z urzędu, w drodze postanowienia określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie tej umowy, nie dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym / art. 27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego /. Następnie, w sytuacji niepodjęcia negocjacji, odmowy dostępu telekomunikacyjnego przez podmiot do tego zobowiązany lub niezawarcia umowy w terminie każda ze stron może zwrócić się do tego organu, w trybie art. 27 ust.2 Prawa telekomunikacyjnego, z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków umowy. Decyzja taka, stosownie do treści art.28 ust. 4 komentowanej ustawy zastępuje umowę o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie objętym decyzją. Od tej decyzji przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, zgodnie z art. 206 ust.2 Prawa telekomunikacyjnego, a stosownie do ust.3 tego przepisu postępowanie w sprawie odwołań, o których mowa w ust.2 toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Z przytoczonych i omówionych unormowań prawnych wynika, iż istotą postępowania uregulowanego w rozdziale II działu II Prawa telekomunikacyjnego jest zawarcie umowy cywilnoprawnej o dostępie telekomunikacyjnym, a przewidziane w tym rozdziale uprawnienia Prezesa URTiP do podejmowania czy to postanowienia, o którym mowa w art. 27 ust.1 , czy też decyzji zastępującej w określonym w niej zakresie umowę, mają na celu doprowadzenie do zawarcia tej umowy, bądź w szczególnych sytuacjach jej zastąpienia rozstrzygnięciem administracyjnym, ale podlegającym kognicji sądu powszechnego. Myli się zatem strona skarżąca twierdząc, że sprawa dotycząca " skrócenia terminu negocjacji " ma charakter samoistny , a jej istotą jest określenie terminu w jakim strony powinny zawrzeć umowę. Postanowienie Prezesa URTiP określające termin zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym, wydane na podstawie art. 27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego nie dotyczy samodzielnej kwestii i nie rozstrzyga o istocie autonomicznej sprawy. Postanowienie to jedynie obliguje strony negocjacji do zakończenia w określonym terminie tych negocjacji poprzez zawarcie umowy. Nie jest ono zatem oderwane od istoty sprawy, którą jest zawarcie umowy cywilnoprawnej pomiędzy stronami negocjacji. Nie może zmienić tego poglądu to, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca zrezygnował z możliwości kwestionowania postanowienia wydanego na podstawie art.. 27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez wniesienie zażalenia do sądu powszechnego, z czego jak się wydaje strona skarżąca wywodzi tezę o dopuszczalności skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego uznając je za postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Godzi się przy tym zauważyć, że uprzednio obowiązujące Prawo telekomunikacyjne w art. 83 ust.1 dawało te same uprawnienia Prezesowi URTiP , jakie nadaje obecnie obowiązujący art.27 ust.1 , przy czym możliwość wniesienia na to postanowienie zażalenia została wprowadzona dopiero z dniem 1 października 2003 r.. Uprawnionym do rozpoznawania zażaleń był sąd antymonopolowy. Rezygnując z tego rozwiązania w obowiązującym Prawie Telekomunikacyjnym ustawodawca jednocześnie decyzje zastępujące w określonym w nich zakresie umowy o dostępie telekomunikacyjnym oddał kognicji sądu ochrony konkurencji i konsumentów, a zatem nie pozbawił stron prawa do sądu pośrednio również w zakresie określonym a w art. 27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego. To dotyczy jednakże tylko tych sytuacji, w których strony nie zakończą negocjacji w zakreślonym przez postanowienie terminie, a właściwy organ podejmie decyzję , o której mowa w art.28 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego. Z rozwiązania zaproponowanego przez stronę skarżącą wynikałoby, zatem, że postanowienie wydane na podstawie art.27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego mogłoby być w takich sytuacjach wpierw kontrolowane przez sąd administracyjny a następnie przez sąd powszechny w ramach rozpoznania odwołania od decyzji oparte o art.28 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego. Stosownie do treści art.3 § 2 pkt 2 in fine ustawy procesowej sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty . Postanowienie wydane na podstawie art.27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Nieusprawiedliwiony jest, zatem zarzut skargi kasacyjnej o dopuszczalności skargi na postanowienie wydane w oparciu art. 27 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 in fine ustawy procesowej. W myśl art. 184 ustawy procesowej oparcie skargi kasacyjnej na nieusprawiedliwionej podstawie skutkuje jej oddaleniem. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.