VI SA/Wa 471/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Dorota Wdowiak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi T.S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej postanawia: - skargę odrzucić Skarżący, T1. SA. z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] lutego 2005 r. złożyła skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej, wszczętych wnioskiem T2 S. A. Skarga powyższa oparta została na zarzutach, naruszenie prawa procesowego, mianowicie art. 7, 107 § 3 i 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, oraz naruszenia prawa materialnego art. 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 2004 , Nr 171, poz. 1880). W odpowiedzi na powyższą skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wniósł o jej oddalenie, wskazując w jej uzasadnieniu kwestię właściwości sądu w sprawie niniejszej. Podniesiona została kwestia, iż art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne stanowi o właściwości Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jedynie w sprawach odwołań od decyzji dotyczących ustalenia znaczącej pozycji rynkowej, nałożenia obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych. W ustawie brak natomiast przepisu, zgodnie z którym, postanowienia wydawane przez Prezesa URTiP w powyższych sprawach podlegałyby również kontroli Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W takiej sytuacji - zdaniem organu - środki odwoławcze od postanowień w sprawach spornych, w których decyzje trafiają do sądu cywilnego, rozpoznają sądy administracyjne, mimo iż taki rozdział może się wydawać systemowo nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kwestia warunków zawierania umów o połączeniu sieci z innymi operatorami oraz łączenia sieci telekomunikacyjnych określona była dotychczas w dziale IV (art. 76 - 87) ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852, ze zm.). Jednakże w dniu 3 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), która powyższe zagadnienia w kwestiach merytorycznych reguluje w sposób niemal identyczny w rozdziale 2 działu II pod nazwą - dostęp telekomunikacyjny. Umowy zawierane przez poszczególnych operatorów z T1 S.A., są prowadzone na podstawie negocjacji i przewidziany jest dla nich szczególny tryb określony w art. 26-28 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z art. 26 § 1 ww. ustawy operator publicznej sieci telekomunikacyjnej jest obowiązany do prowadzenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym na wniosek innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w celu świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia interoperacyjności usług. Na podstawie art. 27 § 1 ww. ustawy Prezes URTiP może, na pisemny wniosek każdej ze stron negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym albo z urzędu, w drodze postanowienia, określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie tej umowy, nie dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostęp telekomunikacyjny. Przepis ten, zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne stosuje nieodpowiednio do zmian umów o dostępie telekomunikacyjnym. W przypadku niepodjęcia negocjacji, odmowy dostępu telekomunikacyjnego przez podmiot do tego obowiązany lub niezawarcia umowy w terminie wskazanym przez Prezesa URTiP, każda ze stron może zwrócić się do Prezesa URTiP z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków współpracy. Prezes URTiP podejmuje decyzję o dostępie telekomunikacyjnym w terminie 90 dni od dnia złożenia powyższego wniosku. biorąc pod uwagę między innymi zapewnienie rozwoju konkurencyjnego rynku usług telekomunikacyjnych, oraz charakter zaistniałych kwestii spornych. Natomiast zgodnie z art. 206 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne od decyzji Prezesa URTiP wydanej w powyższym trybie przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] - sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Powyższe uregulowania wskazują jednoznacznie, iż w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, brak jest przepisu, zgodnie z którym na postanowienia wydawane przez Prezesa URTiP w powyższych sprawach przysługuje samoistne zażalenie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak to miało miejsce poprzednio na podstawie art. 111 § 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (zgodnie z którym od postanowień Prezesa URTiP, na które służyło zażalenie, przysługiwało odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] - sądu ochrony konkurencji i konsumentów). W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy od postanowienia wydanego na podstawie art. 27 § 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, dotyczącego wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Prezes URTiP w odpowiedzi na skargę zaprezentował stanowisko, iż środki odwoławcze od postanowień w sprawach spornych, w których decyzje trafiają do sądu cywilnego, rozpoznają sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoczynając analizę powyższego przepisu stwierdzić należy, iż postanowienie Prezesa URTiP wyznaczające termin do zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej, nie jest z pewnością postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani postępowaniem kończącym postępowanie w sprawie. Postanowienie to bowiem "dotyczy jedynie zakończenia terminu negocjacji nie ma jakiegokolwiek wpływu na treść umowy o połączeniu sieci" (S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, CH.Beck, Warszawa 2001, s. 627). Aby zatem na postanowienie niniejsze przysługiwała skarga do sądu administracyjnego musi istnieć przepis, który wyraźnie wskazuje, iż na postanowienia wyznaczające termin do zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej służy zażalenie. W art. 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne regulującym aktualnie powyższą kwestię brak jest wyraźnego przepisu z którego wynikałoby, iż na postanowienie powyższe przysługuje zażalenie (w przeciwieństwie do art. 83 § 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne, który stwierdzał, iż na powyższe postanowienie przysługuje zażalenie, które nie przerywa biegu terminu wyznaczonego przez Prezesa URTiP). W całej ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne brak również przepisu, który expressis verbis wskazywałby, iż zażalenie służy na wszystkie postanowienia wydawane na jej podstawie przez Prezesa URTiP. Kluczowe znaczenie dla zakresu postępowania sądowoadministracyjnego ma przepis art. 184 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997 r. Nr 78 poz. 483), który stanowi, że "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że prawo do sądu nie ma charakteru absolutnego i realizowane jest w zakresie określonym w ustawach (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Granice prawa do sądu w sprawach administracyjnych, w: Jednostka, państwo, administracja -nowy wymiar, (red.) E. Ura, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2004, str. 72 i 79) Istotą sprawy niniejszej jest to, czy zaskarżone postanowienie należy zaliczyć do kategorii postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, albo rozstrzygających sprawę co do istoty. Podnieść należy, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonywano już wykładni tego przepisu, przeprowadzając jego szczegółową analizę np. wyrok NSA z dnia 6.07.2004 r., FSK 38/2004, Monitor Podatkowy 2004/8 str. 3, wyrok NSA z dnia 14.07.2004 r., FSK 37/2004, ONSAiWSA 2004/3 poz. 70). Przez pojęcie "postępowania administracyjnego" należy przy tym rozumieć nie tylko postępowanie administracyjne ogólne, uregulowane w działach I i II k.p.a., ale również postępowania administracyjne szczególne, które ze względu na specyfikę określonych stosunków z dziedziny prawa administracyjnego materialnego, ustanawiają inne niż w Kodeksie postępowania administracyjnego rozwiązania. Jednakże w zakresie dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienia wydawane w toku tego postępowania mają stosowanie do art. 206 § 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli więc ustawa nie wskazuje takich postanowień, od których służy zażalenie, to w postępowaniu prowadzonym na podstawie tej ustawy mogą być wnoszone zażalenia tylko na takie postanowienia, od których z mocy kpa służy zażalenie. Na inne natomiast postanowienia, co do których brak jest wyraźnego przepisu o możliwości ich zaskarżenia zażaleniem zarówno w ustawie jak i w kpa, odrębne zażalenie nie przysługuje, (por. wyrok NSA z dnia 30.09.2004 r. rozstrzygający kwestię dopuszczalności samoistnego zażalenia na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1985 r. o znakach towarowych, GSK 715/2004, ONSAiWSA 2005/1 poz. 3) Gdyby ustawodawca przewidywał sądową kontrolę postanowienia w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej to niewątpliwie uregulowałby tę kwestię w wyraźnym przepisie ustawowym, jak to miało miejsce w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 83 § 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne). Na potwierdzenie tej tezy, na marginesie można posłużyć się przykładem zmiany konkretnego przepisu w poprzednio i obecnie obowiązującej ustawie prawo telekomunikacyjne. Mianowicie, zgodnie z art. 85 §1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne Prezes URTiP może w każdym czasie zobowiązać, w drodze postanowienia, strony umowy o połączeniu sieci do zmiany jej treści, w celu zapewnienia efektywnej konkurencji lub interoperacyjności sieci. Na powyższe postanowienie, przysługuje zażalenie. Natomiast odpowiednik powyższej regulacji zawarty obecnie w art. 29 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne stanowi, iż Prezes URTiP może z urzędu, w drodze decyzji, zmienić treść umowy o dostępie telekomunikacyjnym lub zobowiązać strony umowy do jej zmiany, w przypadkach uzasadnionych potrzebą zapewnienia ochrony interesów użytkowników końcowych, skutecznej konkurencji lub interoperacyjności usług. Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270ze zm.) na postanowienie wydane na podstawie art. 27 § 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne dotyczące wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.