I SA/Wa 679/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomościami oddala skargę. I SA/Wa 679/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku J.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2003 r., nr [...] stwierdził, że J. J. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2003 r. nr [...] , orzekającą o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa [...] zabudowaną nieruchomością położoną w O. - gm. K., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha [...] ary, opisaną w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. Wydział Ksiąg Wieczystych i przekazaniu nieodpłatnie w trwały zarząd Ministerstwa X. opisanej wyżej nieruchomości z przeznaczeniem na potrzeby statutowe, na czas nie oznaczony, oraz umorzył postępowanie w sprawie z wniosku J. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił następujący stan faktyczny: Ministerstwo X. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2003 r. wystąpiło do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przekazanie w trwały zarząd zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...], [...], [...],[...] oraz [...]. Dyrektor Generalny Ministerstwa [...] złożył dnia [...] sierpnia 2003 r. wniosek o wygaszenie trwałego zarządu Ministerstwa [...] do wyżej wymienionych nieruchomości. Po łącznym rozpatrzeniu tych wniosków, decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543, ze zm.), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu Ministerstwa [...] zabudowaną nieruchomością położoną w O. - gm. K, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] i o przekazaniu opisanej nieruchomości nieodpłatnie w trwały zarząd Ministerstwa X. z przeznaczeniem na potrzeby statutowe, na czas nie oznaczony. W dniu 22 września 2003 r. J. J. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji nr [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku podniósł, że przed Sądem Rejonowym w O. toczy się proces o sprostowanie zapisu w księdze wieczystej KW Nr [...] nieruchomości O. poprzez wykreślenie z działu II Skarbu Państwa i wpisanie wnioskodawcy jako właściciela przedmiotowej nieruchomości i uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając kwestionowaną decyzję z dnia [...] września 2003 r. spowodował sytuację niekorzystną dla jego interesu prawnego. Równocześnie podniósł, że jego zdaniem, celowo nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz wydaniu decyzji nr [...]. Jednakże, mimo iż nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a. oraz ze względu na fakt, że posiada niezaprzeczalny interes prawny i przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., ma on uprawnienie do złożenia odwołania w formie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. J. z dnia 22 września 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że J. J. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2003 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte z jego wniosku. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym podmiotu rozstrzyga przepis prawa materialnego, zgodnie z którym danej jednostce przysługuje konkretna korzyść, której dochodzić może w postępowaniu administracyjnym, bądź jest ona podmiotem, na który można na tej drodze nałożyć obowiązek prawny. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje, zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co też organ uczynił w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. J., wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2003 r. nr [...] oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji został rozstrzygnięty prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2004 r. odmawiającym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji zarzucając im naruszenie art. 6, 8 i 28 k.p.a., wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, pominięcia toczącego się postępowania cywilnego o sygn. akt [...], a także brak jakiegokolwiek odniesienia się organu do argumentów zawartych w złożonym przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szeroko przedstawiając przebieg postępowania sądowego toczącego się przed sądem powszechnym w sprawie o sygn. akt [...] skarżący podniósł, że kwestionowane przez niego decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji negatywnie rzutują na jego przyszłe roszczenia, będą mu utrudniać ich wyegzekwowanie oraz obniżą ich wartość. Ponadto skarżący wskazał, że postępowanie administracyjne o ustanowienie na rzecz Ministra X. trwałego zarządu spornej nieruchomości, wszczęte na wniosek tego organu z dnia 27 sierpnia 2003 r., odbyło się bez powiadomienia skarżącego jako strony, który posiada zarówno interes procesowy jak i materialny, o istnieniu której Minister, przynajmniej od wszczęcia procesu cywilnego, powinien zdawać sobie sprawę. Skarżącemu nie doręczono decyzji nr [...] dotyczącej rozdysponowania sporną nieruchomością. Fakt ten ukryto przed skarżącym. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że bez własnej winy został on pozbawiony możliwości uczestnictwa w tym postępowaniu oraz możliwości składania wniosków, a szczególnie złożenia zastrzeżenia, iż kwestionowana jest podstawa prawna tytułu własności przekazywanej nieruchomości, co w oczywisty sposób rzutuje na poczynania nowego użytkownika (nakłady konieczne, remonty, zawieranie umów wieczystej dzierżawy itp.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Minister orzekł, iż skarżący nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący nie kwestionuje uprawnień Ministra do orzekania o zmianie użytkownika i ustanowieniu trwałego zarządu, a co za tym idzie do wydawania w tej sprawie decyzji administracyjnych. Uważa jednakże, iż w takim postępowaniu powinien brać udział w charakterze strony z uwagi na to, iż decyzje te mają istotny wpływ na jego interes prawny i materialny, który uznał już sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie czy J. J. posiadał przymiot strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 48 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543, ze zm.), gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało skarżącego do skutecznego złożenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż organu z dnia [...] września 2003 r. Artykuł 28 k.p.a. określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią i utrwalonym orzecznictwem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozumieniu tego przepisu stroną będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści lub może być na nią nałożony obowiązek prawny zachowania wyznaczonego nakazu lub zakazu, co może nastąpić poprzez wydanie aktu administracyjnego przez organ administracji publicznej. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był organem właściwym do rozpatrzenia sprawy na mocy art. 60 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543, ze zm.) przyznającego mu wyłączne kompetencje w zakresie gospodarki nieruchomościami na potrzeby statutowe ministerstw, nie wyłączając Ministerstwa [...]. Stronami postępowania o wygaśnięcie i ustanowienie trwałego zarządu byli jedynie Dyrektor Generalny Ministerstwa [...] oraz Minister X. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył natomiast. J.J. który nie był stroną przywołanego postępowania o wygaśnięcie i ustanowienie trwałego zarządu. Ma on w sprawie jedynie interes faktyczny, który nie daje mu jednak przymiotu strony postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie akceptuje tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Subiektywne twierdzenie strony, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ musi wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119) przyjął, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa." W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Co prawda skarżący wniósł powództwo do sądu powszechnego, w którym domaga się wpisania go jako właściciela do księgi wieczystej nieruchomości, ale w dacie wydania obu kwestionowanych decyzji, nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Skarżący nie posiadał żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie może wykazać istnienia interesu prawnego. W tej sytuacji prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia trwałego zarządu Ministerstwa [...] przedmiotową nieruchomością zabudowaną położoną w O. - gm. K. i przekazaniu nieodpłatnie w trwały zarząd Ministerstwa X. opisanej wyżej nieruchomości z przeznaczeniem na potrzeby statutowe. Tym samym skarżący nie był legitymowany do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponieważ zaś taki wniosek został złożony przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego też prawidłowo organ II instancji stwierdzając ten fakt, umorzył postępowanie odwoławcze. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd, podzielił argumenty przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.