II OSK 1353/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej E. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 191/05 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej E. w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r.: 1) uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji tego organu z dnia 26 października 2004 r. wydanej po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie wymierzenia E. S.A. w O. opłaty za szczególne korzystanie z wód w 1999 r., 2) stwierdził nieważność decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia 21 grudnia 2001 r. wymierzającą tę opłatę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca, E. S.A. w O. trafnie podniosła w skardze na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r., że decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 26 października 2004 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wadliwa, bowiem w odniesieniu do tej decyzji wada wskazana w tym przepisie nie występuje. Zmiana nazwy podmiotu zobowiązanego z tej decyzji pozostaje bez wpływu na to, że w dalszym ciągu ta sama osoba prawna była stroną w rozpoznawanej sprawie, nie zachodziła więc przesłanka skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną. Dlatego - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. Jednocześnie, uznając, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. (wobec uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r.) dotyczy sprawy, która została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia 26 października 2004 r. - Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność tej decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że nie wypowiada się co do zarzutów merytorycznych skarżącej Spółki z o.o. E., "gdyż byłoby to przedwczesne. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. pozostaje w mocy decyzja z dnia 26 października 2004 r. Orzeczenie to może być przedmiotem kontroli Sądu, o ile zostało ono zaskarżone odrębną skargą w terminie wynikającym z art. 53 § 1 k.p.a." Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła "E." Spółka z o.o. w O., reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca zaskarża wyrok Sądu I instancji w części - w punkcie pierwszym, tj. w części uchylającej decyzję Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. zarzucając, iż wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 i § 2 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naruszenie wskazanych przepisów polega, zdaniem skarżącej, na: 1) przekroczeniu granic orzekania i objęciu rozstrzygnięciem Sądu decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej, 2) uchyleniu z urzędu decyzji, która nie była i - jako decyzja pierwszoinstancyjna - nie mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego oraz 3) wadliwym zastosowaniu art. 135 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie nieobjętej skargą decyzji, mimo iż takie rozstrzygnięcie nie było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy a jednocześnie - przez nierozpoznanie zarzutów merytorycznych, opartych na przepisach prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że sąd pierwszej instancji, nie może w trybie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić decyzji, która nie została zaskarżona do tego Sądu. Zdaniem skarżącej uchylenie takiej decyzji wynika z zastosowania rozszerzającej wykładni zakresu kompetencji władzy publicznej, niedopuszczalnej i sprzecznej z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej decyzja z dnia 23 grudnia 2004 r. i decyzja z dnia 27 grudnia 2004 r. wydane zostały w dwóch różnych sprawach, prowadzonych w różnym układzie instancyjnym. Nie było więc dopuszczalne uchylenie przez Sąd decyzji z dnia 23 grudnia 2004 r. ponieważ decyzja ta pozostawała poza granicami sprawy w rozumieniu art. 135 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeśliby istotnie zamiarem Sądu było końcowe załatwienie sprawy, to Sąd ten powinien był w pierwszej kolejności ocenić zarzuty merytoryczne zawarte w skardze, a nie wskazywać, że rozpoznanie tych zarzutów jest przedwczesne "twierdząc niezgodnie ze stanem faktycznym, iż może ono nastąpić w razie wniesienia skargi na decyzję Ministra Środowiska z dnia 26 października 2004 r." Skarga taka nie została wniesiona wobec wszczęcia przez Ministra Środowiska postępowania nieważnościowego, decyzja ta więc nie może być przedmiotem kontroli sądowej. Skarżąca podnosi nadto, że z decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. "nabyła w sposób słuszny i niewadliwy uprawnienia proceduralne wynikające z przepisów k.p.a. Realizacja tych uprawnień mogła w następstwie doprowadzić do uzyskania korzyści na płaszczyźnie prawa materialnego w tym do zmiany decyzji Wojewody Małopolskiego nakładającej na skarżącą określone obowiązki". Uchylając tę decyzję Sąd "odebrał stronie skarżącej możliwość realizacji wspomnianych uprawnień". Sąd I instancji orzekł więc na niekorzyść skarżącej, działając w tym zakresie z urzędu, przy czym orzekł nie na podstawie akt sprawy, jak tego wymaga art. 133 § 1 k.p.a., lecz na podstawie dalszej części swojego wyroku. Z tych względów skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Błędne jest stanowisko autora tej skargi, że Sąd I instancji uchylając wydaną przez Ministra Środowiska w trybie nadzwyczajnym decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia 26 października 2004 r. o wymierzeniu opłaty za szczególne korzystanie z wód przekroczył granice orzekania. Stosownie do unormowania zawartego art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Sąd administracyjny dokonuje kontroli wskazanych w ustawie działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc wyłącznie decyzja administracyjna, stanowiąca przedmiot zaskarżenia, lecz jest nim także zespół działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją. Tak zakreślone kompetencje sądu administracyjnego nakładają na ten sąd obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu, włącznie z oceną zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia stwarzającego taki stan, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt ani czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Tylko taki zakres działania sądu administracyjnego spełnia określony w art. 1 ust. 2 pow. ustawy wymóg dokonywania kontroli działań organów administracji pod względem zgodności z prawem. Realizacji tego celu służą unormowania, zawarte m.in. w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis art. 134 § 1 tej ustawy statuuje zasadę niezwiązania Sądu I instancji granicami skargi, przepis zaś art. 135 nakłada na ten sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami Sygn. akt II OSK 1353/05 skargi oraz powołaną podstawą prawną". Z przytoczonego uregulowania wynika, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania przez Sąd I instancji. Wynika też, że granice rozpoznania przez ten Sąd wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, przy czym - użyte w przepisie tym pojęcie "sprawa administracyjna" występuje tu w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania Sądu I instancji objęte więc są wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej. Takie odczytywanie przepisu art. 134 § 1 pow. ustawy potwierdza dodatkowo treść art. 135 tej ustawy, który nakłada na Sąd obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. W sprawie niniejszej zarówno decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. jak i decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. wydane zostały "w granicach danej sprawy" jaką było wymierzenie "E." S.A. w O. opłaty za szczególne korzystanie z wód w 1999 r. Decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 26 października 2004 r. była niezgodna z prawem, gdyż oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia 26 października 2004 r. nie była dotknięta żadną z ciężkich wad o charakterze materialnoprawnym wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazanie, że adresatem tej decyzji jest "E.S.A. Fabryka N. w O." zamiast "E.S.A. w O." było wadą nieistotną, usuwalną (np. poprzez sprostowanie decyzji) i uruchamianie nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji jakim jest stwierdzenie nieważności dla dokonania tego sprostowania było niedopuszczalne. Sąd I instancji miał więc nie tylko prawo, ale przede wszystkim - obowiązek wynikający z pow. art. 135 wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że uchylenie przez Sąd wadliwej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 26 października 2004 r. dokonane zostało z naruszeniem art. 134 § 2 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim wskazać należy, że błędny jest pogląd autora skargi, iż wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji ostatecznej z dnia 26 października 20004 r. pozbawiło skarżącą możliwości zaskarżenia tej decyzji do Sądu administracyjnego. Stosownie do art. 56 pow. ustawy wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest jedynie czasową przeszkodą do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny i nie skutkuje odrzuceniem skargi, lecz zawieszeniem postępowania sądowego z urzędu - do czasu zakończenia postępowania nadzwyczajnego. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.