II SA/Sz 225/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędzia WSA Iwona Tomaszewska Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a skargę Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...]r. Nr 51/03, na podstawie art. 104 kpa oraz art. 40 ust 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także stosownie do ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta , zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy i Miasta z dnia [...]r. Nr [...], oraz planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta , zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nr [...] z dnia [...]r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. K. z dnia [...]r. ustalił na rzecz Z. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej budowli usytuowanej na działce [...] oraz działkach , [...] obr. [...] przy ul. [...]. Szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w załączniku graficznym nr 2 (mapa w skali 1: 500), stanowiącym integralną część decyzji. Od tej decyzji Z. K. złożył odwołanie wywodząc, że powyższa decyzja dotyczy zamierzenia, które było przedmiotem decyzji [...] i decyzji [...], a które zostały przez niego zaskarżone do Sądu, dlatego jego zdaniem postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno być zawieszone na podstawie art. 97 pkt 4 kpa, bowiem rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd będzie miało istotny wpływ na przedmiotowe postępowanie. Alternatywnie odwołujący wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. w sposób zgodny z wnioskiem. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz odmówiło zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnienia tej decyzji Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Zaskarżona przez Z. K. decyzja wydana została w oparciu o ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy i Miasta z dnia [...]r. Nr [...], oraz planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu Starego Miasta (Uchwała [...] z dnia [...]r.) Powyższy plan, jak wynika z treści art. 87 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r. W sytuacji więc, gdy plan już utracił moc obowiązującą, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od nieostatecznej decyzji, jest zobowiązany dokonać w pełnym zakresie oceny stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili rozstrzygania sprawy i wydać decyzję odpowiadającą tym ustaleniom według stanu na dzień orzekania, zgodnie z art. 138 kpa. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do spraw wszczętych pod rządami starej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro niniejsza sprawa została wszczęta w dniu [...]r. (wniosek o wydanie decyzji), to zgodnie z art. 44 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 i 2 wyżej wskazanej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Mając na uwadze fakt, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w innym trybie, Kolegium uznało, za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie uwzględniło wniosku Z.K. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem w przedmiotowej sprawie, nie występuje zagadnienie wstępne, które miałoby być rozstrzygnięte przez Sąd. Organ odwoławczy podkreślił, iż wobec zmiany stanu prawnego i utraty mocy obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku Z. K. w oparciu o plany, które były podstawą prawną wcześniejszych decyzji. W takiej sytuacji również organ I instancji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Na powyższą decyzję Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania "wszczętego i przeprowadzonego bez podstawy prawnej". Skarżący uważa, że organ II instancji zobowiązany był zastosować art.105 kpa i umorzyć postępowanie w I instancji, bowiem dopóki Sąd nie rozstrzygnie jego skarg wniesionych na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r wydawanie w tej samej sprawie kolejnych decyzji przez organ I instancji jest bezpodstawne i bezprzedmiotowe. Nadto zdaniem skarżącego działanie organu I i II instancji wprowadza "totalny bałagan i zakłóca obowiązujący porządek prawny". Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną decyzji organu I instancji z dnia [...]r. był przepisy art. 40 ust. 1, 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta . Natomiast podstawy takiej nie mogła stanowić i nie stanowiła żadna decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , ponieważ decyzje Kolegium nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa. W sprawie nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem Z. K. nie cofnął złożonego wniosku o wydanie decyzji, ani nie zaszła inna okoliczność uzasadniająca umorzenie tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym katem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione przez skarżącego zarzuty nie są trafne. Zaskarżona decyzja odpowiada bowiem prawu. Na wstępie zauważyć należy, iż bezpodstawne jest stanowisko skarżącego, iż że sytuacji, gdy skarżący zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]r. uchylającą wcześniejszą decyzję Burmistrz Miasta i Gminy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /z dnia [...]r. organ I instancji nie powinien wydawać ponownej decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd administracyjny skargi na kasacyjną decyzję organu odwoławczego. Nie wynika to z żadnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przeciwnie, przepisy Kpa dyscyplinują organ administracyjny zobowiązując go do wydania decyzji i załatwienia sprawy w odpowiednim terminie /art. 35ka/. Przedmiotem postępowania było wydanie skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozstrzygnięcie skargi przez Sąd administracyjny na kasacyjną decyzję organu odwoławczego przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie jest zagadnieniem wstępnym - o którym mówi art. 97 § 1 pkt 4 kpa do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji nie miał zatem podstaw do zawieszenia postępowania ani tym bardziej jego umorzenia, jeśli skarżący nie cofnął decyzji w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie zachodzą bowiem w tym zakresie przesłanki z art. 105 § 1 kpa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., wydana w trybie art. 138 § 2 kpa. Decyzja ta odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Zatem dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji ograniczona jest wymogiem spełnienia powyższych przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w wyżej cytowanym przepisie winny się przy tym znaleźć w uzasadnieniu decyzji ( art. 107 § 1 i 3 kpa) W przedmiotowej sprawie, przyczyną wydania decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 138 § 2 kpa była zmiana stanu prawnego i utrata mocy obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, a które to plany były podstawą prawną wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie. Stosownie bowiem do art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji więc, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił już moc obowiązującą, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie zobowiązany był dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w chwili rozstrzygania sprawy oraz ustalić warunki po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie, na każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie, organ I i II instancji obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba, że z nowych przepisów wynika co innego. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wynikający z treści art. 44 ust 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest jednym z podstawowych elementów wydania zgodnego z prawem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozprawę powinien przeprowadzić organ I instancji. Słusznie zatem organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 kpa. Podniesiony natomiast przez Z. K. wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Sąd jego skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. o numerach [...] oraz [...] jest nietrafny. W sprawie nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 kpa. Nie należy do nich okoliczność nie rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi skarżącego na wcześniejszą decyzję organu administracyjnego w tej sprawie. Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, Sąd na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.