III SA/Gd 114/04

Dnia 18 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Gruszecki, Sędzia NSA Anna Orłowska /spr./, Protokolant Robert Daduń, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 stycznia 2004 r sygn. akt [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1.uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 marca 2003 roku, 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 marca 2003 r. o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego M. K. Strona czyniła starania o przyznanie dodatku z tytułu zamieszkiwania – wraz z matką B. K. – P. – w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących ustaleń: Organ I instancji odmówił M. K. przyznania dodatku mieszkaniowego wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z wnioskiem strony, jej gospodarstwo domowe stanowi ona oraz jej matka B. K. – P. jako osoby wspólnie stale zamieszkujące i gospodarujące w lokalu w G. przy ul. [...]. Strona wskazała jako dochód gospodarstwa domowego dochód matki – 1564,74 zł oraz własny 170 zł z tytułu prac dorywczych. Organ I instancji odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego wskazując, że M. K. i jej matka są na stałe zameldowane w G. przy ul. [...], media opłacane są przez stronę za jedną a nie dwie osoby, nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wobec nieobecności osób w mieszkaniu przy ul. [...] w G. oraz ustalenie w administracji spółdzielni znajdującej się pod numerem [...], iż w lokalu tym nie zamieszkuje ani strona ani jej matka. Od decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniosła M. K., podnosząc, że nie jest prawdą, iż nie zamieszkuje w lokalu w G., co łatwo sprawdzić, gdyż odwołująca jest codziennie (stale) widywana przez pracowników administracji Spółdzielni Mieszkaniowej [...], w budynku której zamieszkuje. Wystąpienie o dodatek mieszkaniowy spowodowane zostało trudną sytuacją materialną. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust.1 pkt 2, art.4, art. 5, art. 6 i art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz.734) wskazało, że strona złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w styczniu 2003 r. Ma ona tytuł prawny do lokalu o pow. 43,25 m2. Średni łączny dochód w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku przypadający na jej gospodarstwo wynosił 578,24 zł. Wydatki na mieszkanie – czynsz – wynoszą miesięcznie 321,94 zł. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom zamieszkującym w lokalach, do których mają tytuł prawny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza wartości 160% lub 110 % najniższej emerytury w gospodarstwie wielo lub jednoosobowym. Wysokość dodatku mieszkaniowego – w myśl art. 6 ust.1 ustawy - stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek, w wysokości od 12% do 20% - lub 10% do 15% dochodów gospodarstwa w zależności od liczby jego członków. Zgodnie zaś z przepisem art. 6 ust. 9, jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni użytkowej, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między faktycznymi wydatkami ponoszonymi na ten lokal a kwotą opisaną w art.5 ustawy. Wnioskodawca ma tytuł prawny do lokalu o pow. 43,25 m2 i stwierdził we wniosku oraz oświadczeniu majątkowym, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką. Warunkiem koniecznym rozpoznania takiego wniosku jest ustalenie, iż dane w nim podane są zgodne z prawdą. W ocenie organu odwoławczego, okoliczności podane przez stronę nie znajdują potwierdzenia w innych dowodach. Z dokumentów dotyczących wysokości opłat za korzystanie z lokalu mieszkalnego wynika, że są one naliczane jedynie dla jednej osoby – wbrew temu, co odwołująca zadeklarowała we wniosku oraz oświadczeniu o dochodach. Także wyjaśnienia administracji spółdzielni, na którą powołuje się strona w odwołaniu, są jednoznaczne i wynika z nich, iż w lokalu przy ul. [...] nie mieszkała nigdy matka odwołującej. Tym samym nie ma podstaw do obliczenia dodatku mieszkaniowego w oparciu o dane przedstawione przez stronę w złożonych przez nią dokumentach ani w zakresie powierzchni normatywnej lokali, ani uzyskiwanych dochodów, ani dla obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Nadto organ I instancji dwukrotnie próbował przeprowadzić wywiad środowiskowy w lokalu strony, nie zastając tam nikogo. Nadto zauważyć należy, iż odwołująca zameldowana na stałe w mieszkaniu swojej matki w G. – O. Okoliczność ta w kontekście innych okoliczności sprawy, takich jak brak środków na utrzymanie, prowadzenia z matką wspólnego gospodarstwa domowego prowadzi do oceny, iż faktycznie strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z B. K.-P. ale nie w lokalu w G., lecz w lokalu B. K. – P. w G. przy ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż istotne w sprawie jest, ile osób liczyło gospodarstwo domowe w dacie rozpoznawania wniosku, a z punktu widzenia dochodu – przez okres 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Przez gospodarstwo domowe – w myśl art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych -rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. W przedmiotowej sprawie jako członków gospodarstwa domowego strona wymienia i bierze pod uwagę siebie oraz matkę B. Uwzględnia ona we wniosku także dochody uzyskiwane przez matkę. W ocenie organu II instancji, argumenty poniesione w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia w żadnym z dowodów przeprowadzonych w sprawie, zatem nie było podstaw do ich uwzględnienia. W skardze do Sądu M. K. ponowiła zarzut podniesiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji. O tym, iż zamieszkuje w lokalu w G. świadczą również m.in. następujące argumenty: zarejestrowanie się jako osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. oraz rozliczanie się z Urzędem Skarbowym w G. Nadto, do skargi dołączyła zaświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. z dnia 26 lutego 2004 r., potwierdzające, że skarżąca zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] zgodnie z meldunkiem czasowym od 2000 roku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz.734) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sprawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Organy przyjęły, iż skarżąca faktycznie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką ale nie w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G., lecz w lokalu matki, B. K. – P. w G. przy ul. [...], pomimo iż w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podniesiono, że odwołująca jest codziennie widywana przez pracowników administracji Spółdzielni Mieszkaniowej [...], w budynku której zamieszkuje. Skarżąca podnosi, iż zarejestrowała się jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w G., rozlicza się z Urzędem Skarbowym w G. oraz przedstawia wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. z dnia 26 lutego 2004 r., potwierdzające, że zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] zgodnie z meldunkiem czasowym od 2000 roku. W ocenie Sądu, okoliczności podnoszone przez skarżącą prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania w niniejszej sprawie organy administracyjne dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art.77 § 1 k.p.a. przez to, że nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego i prawnego, nie zebrały wszystkich niezbędnych dowodów pozwalających ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżąca spełnia wymogi uzasadniające przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. W decyzjach organów obydwu instancji, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., brak jest jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących kwestii zamieszkiwania przez skarżącą w lokalu, a także z ilu osób składa się jej gospodarstwo domowe. Art. 4 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że przez gospodarstwo domowe rozumie się lokatora samodzielnie zajmującego lokal lub lokatora, jego małżonka i inne osoby wspólnie z nim stale zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tego lokatora. Przepis ten zawiera definicję gospodarstwa domowego, przez które należy rozumieć gospodarstwo prowadzone przez osoby stale razem zamieszkujące. O tym, czy ma się do czynienia z "gospodarstwem domowym" w rozumieniu tego przepisu, decydować będzie konkretny stan faktyczny. Pomocne dla tej oceny mogą być przepisy kodeksu cywilnego o miejscu zamieszkania, a w szczególności art. 25 k.c., stanowiący, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym nie można pomijać art. 28 k.c., według którego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. O miejscu pobytu osoby fizycznej, a w konsekwencji o jej pozostawaniu w konkretnym gospodarstwie domowym, decyduje faktyczne jej tam przebywanie oraz zamiar stałego pobytu. Określenie miejsca prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby stale razem zamieszkujące mogą też ułatwić - lecz nie przesądzić - przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jedn. tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), która w art. 5 ust. 1 nakazuje obywatelowi polskiemu, przebywającemu stale na terytorium Polski, zameldować się w miejscu stałego pobytu, przez które rozumie się (art. 6 ust. 1 powołanej ustawy) zamieszkanie w określonej miejscowości, pod oznaczonym adresem, z zamiarem stałego przebywania. Sąd zauważa, że wyjaśnienie tych okoliczności ma istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego. Podstawowym kryterium, od którego ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku, jest bowiem poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad przyjętych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Drugą przesłankę stanowi kryterium powierzchni użytkowej lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego (art. 5). A zatem dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego liczba osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym z wnioskodawcą stanowi zagadnienie kluczowe i wymaga prawidłowych ustaleń. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji jeszcze raz wnikliwie przeanalizują, czy spełnione zostały przesłanki do nabycia przez skarżącą prawa do dodatku mieszkaniowego, przy zastosowaniu wszystkich środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.