IV SA/Wa 406/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (autor uzasadnienia), sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi Miasta G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Miasta G. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w zakresie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 2,82 ha gruntów rolnych klasy IV-tej, położonych na terenie miasta G. w dzielnicy O., przewidzianych zgodnie z projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. na cele nierolnicze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), wniósł o wyrażenie przez Wojewodę [...] zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 75 ha gruntów rolnych klasy IV, położonych na terenie miasta G. w dzielnicy O., z przeznaczeniem pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, a także działalnością produkcyjną, usługi komercyjne oraz usługi sportu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 63,17 ha gruntów rolnych klasy IV-tej oraz nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 11,83 ha gruntów. Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent Miasta G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przeznaczenia na cele nierolnicze 11, 83 ha gruntów rolnych klasy IV-tej i ponowne rozpatrzenie wniosku w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...], o powierzchni wynoszącej po korekcie 2,82 ha. Odwołujący się wyjaśnił, że na skutek oczywistej omyłki, przy określaniu obszaru oznaczonego symbolem [...] objęto teren, który już wcześniej uzyskał zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. uchylił zasdecyzję Wojewody [...] w zakresie punktu 2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej wyrażenia zgody na przeznaczenie 9,01 ha gruntów rolnych IV-tej klasy bonitacyjnej na cele nierolnicze oraz ponownie nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 2,82 ha gruntów tej samej klasy. Prezydent Miasta G. wniósł odwołanie od tej decyzji w części odmawiającej uwzględnienia jego wniosku, podkreślając, iż przeznaczenie gruntów o powierzchni 2,82 na cele nierolnicze jest spójne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podniósł, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie precyzują, iż na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tylko w wyjątkowym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi lub Wojewoda może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. Grunty objęte wnioskiem położone są w otulinie projektowanego rezerwatu przyrody "L.". Teren ten należy chronić ze szczególną troską ze względu na jego walory przyrodnicze oraz dla zachowania "bioróżnorodności" i wymiany materiału genetycznego. Proponowane zainwestowanie tego obszaru wpłynęłoby więc negatywnie na możliwość prawidłowego funkcjonowania ekosystemu leśnego przewidzianego do objęcia ochroną prawną. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta G. Skarżący zarzucił nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy dotyczących położenia gruntów objętych wnioskiem w otulinie projektowanego rezerwatu przyrody "L." oraz naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, że powołany przepis sprzeciwia się uwzględnieniu wniosku. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, , odwołując się do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawową kwestią, wymagającą rozważenia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, była forma w jakiej organy orzekające odmówiły wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Początkowo orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego co do formy w jakiej powinna być wyrażana ta zgoda nie było jednolite. Ostatecznie jednak przeważył pogląd, że wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolnicze następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r. II SA 995/99 ONSA z 2000 r. Nr 4 poz. 173). Należy bowiem zauważyć, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a więc spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a.. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) innych organów. Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenie zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, toczy się na podstawie przepisów kodeksu administracyjnego, jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu także z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają ich właściciele. Decyzja w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Jej brak ogranicza dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwia ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w rozpoznawanej sprawie byli także właściciele działek wchodzących w skład spornego obszaru, o powierzchni 2,82 ha, zainteresowani uzyskaniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organy orzekające w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61§4 k.p.a., nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145§1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61§4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto podnieść należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) ma charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107§3 k.p.a. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego jak również nie rozpatrzyły stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji uzasadnienia decyzji nie odpowiadają warunkom określonym w art. 107§3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji całkowicie pominęły treść opinii wyrażonej w sprawie przez S. Izbę Rolniczą, zaś organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania. W szczególności nie wyjaśniono i nie rozważono okoliczności, podnoszonej w odwołaniu, iż jedynie część spornego terenu położona jest w miejscu, gdzie w przyszłości ma powstać otulina projektowanego rezerwatu przyrody oraz, że teren ten nie przylega bezpośrednio do projektowanego rezerwatu przyrody. Uzasadnienia decyzji obu instancji zawierają ogólnikowe wyjaśnienia przyczyn odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów o powierzchni 2,82 ha. W związku z tym Sąd uznał, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. art. 7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia nie pozwalają na ocenę, czy odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o powierzchni 8,43 ha mieści się w granicach uznania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów orzekających będzie ustalenie wszystkich osób mających w postępowaniu przymiot strony i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto należy ponownie rozważyć, z uwzględnieniem argumentacji podawanej przez wnioskodawcę, czy istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych o powierzchni 2,82 ha na cele nierolnicze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.