II GSK 75/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.), Sędziowie NSA Jan Bała, Edward Kierejczyk, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4085/03 w sprawie ze skargi N. N. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2004 r., sygn. akt 6 II SA 4085/03, oddalił skargę N. N. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych. Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie [...] Minister Łączności odmówił N. N. S.A. w W. wydania koncesji na świadczenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usług telekomunikacyjnych w sieci telefonii ruchomej typu komórkowego według standardu UMTS wraz z zezwoleniem na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnych oraz przydzieleniem częstotliwości w paśmie 2 GHz i przydziałem numeracji. W dniu [...] grudnia 2000 r. spółka N. N. S.A. w W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełniony pismem z [...] stycznia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu w dniu 17 lipca 2003 r. sprawy ze skargi na bezczynność organu w związku z niezałatwieniem w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez Ministra Łączności decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., zobowiązał Prezesa Urzędu Regulacji i Poczty do rozpatrzenia tego wniosku. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. po rozpoznaniu wniosku N. N. S.A. w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 2000 r. i umorzył postępowanie w sprawie. N. N. S.A. w W. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] września 2003 r., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Skarżąca zarzuciła decyzji z dnia [...] września 2003 r. naruszenie art. 138, art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 14 a ustawy z dnia 2 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 z późn. zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy do rozpoznania sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), podał, że do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją odmowną Ministra Łączności z dnia 29 grudnia 2000 r. doszło w sytuacji, gdy obowiązywała już ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 858 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. i zastąpiła ustawę o łączności w zakresie działalności telekomunikacyjnej. W dacie orzekania przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty obowiązywał zatem stan prawny, który organ przy wydaniu decyzji był zobowiązany uwzględnić. W ustawie z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 858 z późn. zm.) instytucja koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych wraz z zezwoleniem na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnych w zakresie sieci telefonicznej została zastąpiona zezwoleniem telekomunikacyjnym uprawniającym do eksploatacji publicznej sieci telefonicznej, stacjonarnej lub ruchomej. Zdaniem Sądu jest to całkowicie inny, bardziej liberalny system nabywania uprawnień do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej. W tym stanie rzeczy Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty prawidłowo uchylił decyzję wydaną w I instancji i umorzył postępowanie w sprawie, bowiem w postępowaniu międzyinstancyjnym uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji I instancji, zaś orzekanie co do istoty sprawy wyłącznie w oparciu o nowe przepisy prowadziłoby do zmiany tożsamości sprawy i w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznawania i rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego N. S.A. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2004 r. i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 14 a ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564, z późn. zm.) oraz art. 22 ust. 2 w związku z 150 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73 poz. 852 z późn. zm.) 2. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które miała istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu strona podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do zwrócenia uwagi na fakt wydania decyzji przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z rażącym naruszeniem prawa. Ograniczenie się przez Sąd do rozważań dotyczących kwestii czasowych związanych z obowiązywaniem ustaw regulujących prowadzenie działalności w zakresie telekomunikacji bez jakiejkolwiek próby oceny prawidłowości zachowania przez organy administracji procedur wymaganych prawem należy ocenić jako wadliwe, przy czym wadliwość ta ma charakter na tyle istotny, że w przekonaniu skarżącej wpłynęła na treść orzeczenia. Zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca uzasadniła tym, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo, że była ona dotknięta wada określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Została wydana z rażącym naruszenia prawa – naruszeniem przepisów art. 104, 107 i 138 k.p.a. Organ rażąco naruszył te przepisy w ten sposób, że w swej decyzji z [...] września 2003 r. rozstrzygnął jedynie w zakresie wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2000 r. odmawiającą skarżącej udzielenia koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych. Tymczasem skarżąca swym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objęła jeszcze dwa inne żądania dotyczące decyzji tego organu w sprawie przyznania koncesji innym operatorom, domagając się uchylenia tych decyzji i umorzenia postępowań koncesyjnych wszczętych z wniosków tych operatorów. Organ nie rozstrzygając w zaskarżonej decyzji o wszystkich trzech żądaniach skarżącej naruszył rażąco wspomniane przepisy k.p.a.: art. 104, 107 i 138 § 1 pkt 2. Zdaniem skarżącej Sąd dopuścił się naruszenia art. 14a ustawy o łączności oraz art. 22 ust. 2 w związku z art. 150 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne w ten sposób, że oddalając skargę, a tym samym utrzymując w obrocie prawnym decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek skarżącej, Sąd doprowadził do sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym, gdzie skarżąca była stroną, usankcjonowane zostało wydanie decyzji z rażącym naruszeniem postanowień art. 14a ustawy o łączności. Organ naruszył zaś art. 14a ustawy o łączności unieważniając przetarg i przyznając koncesje innych podmiotom w trybie bezprzetargowym. Naruszył również art. 22 ust. 2 w związku z art. 150 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, ponieważ nie dokonał rezerwacji częstotliwości dla skarżącej. Skarżąca składając wniosek o koncesję pod rządem ustawy o łączności wnioskowała jednocześnie o przydział częstotliwości niezbędnej do prowadzenia koncesjonowanej działalności. Po wejściu w życie ustawy – Prawo telekomunikacyjne instytucja przydziału częstotliwości została, co prawda, zastąpiona rezerwacją częstotliwości, jednakże według skarżącej była to kontynuacja dotychczasowych rozwiązań zawartych w ustawie o łączności i dlatego mimo zmiany prawa organ powinien, zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne w tym zakresie wniosek skarżącej rozpoznać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Sąd kasacyjny rozpoznaje więc sprawę tylko w granicach podstaw kasacyjnych, określonych w skardze kasacyjnej przez wskazanie przepisów prawa materialnego albo procesowego naruszonych przez sąd w zaskarżonym wyroku, określenie postaci tego naruszenia (prawo materialne) i wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (prawo procesowe), a także przez podanie uzasadnienia dotyczącego zarzutów naruszenia prawa (art. 174 w związku z art. 176 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie może być uwzględniona. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w sposób określony w skardze kasacyjnej. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z [...] września 2003 r. nie narusza rażąco prawa. Nie można bowiem uznać za naruszającą prawo (zwłaszcza rażąco) decyzję wydaną w trybie art. 127 § 3 k.p.a., w granicach sprawy zakreślonych decyzją ją poprzedzającą, pomijającą rozstrzygnięcia co do żądań skarżącej odnoszących się do innych spraw, zakończonych innymi decyzjami administracyjnymi, aczkolwiek ściśle związanymi ze sprawą skarżącej. Jeżeli skarżąca uważa, że ma przymiot strony w tych innych sprawach, które rozstrzygano odrębnymi decyzjami o przyznaniu koncesji konkurującym z nią operatorom, to może domagać się wydania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. odrębnych, ją dotyczących decyzji w tamtych sprawach. Przyjęcie, że w tym przypadku zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 62 k.p.a., a więc organ mógł wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony, nie uprawnia do stwierdzenia, że z powodu niepołączenia tych spraw decyzje w nich wydane dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 14a ustawy z 23 listopada 1990 r. o łączności i art. 22 ust. 2 w związku z art. 150 ust. 2 ustawy z 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne. Trzeba podkreślić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z [...] września 2003 r. nie była decyzją załatwiającą sprawę co do istoty, lecz decyzją procesową, kończącą sprawę w inny sposób, ze względu na uznanie postępowania za bezprzedmiotowe. Zarówno więc organ, jak i Sąd nie wypowiadali się na temat meritum sprawy – przetargu mającego na celu wybór koncesjonariusza i rezerwacji częstotliwości dla skarżącej. Ponadto organ i Sąd nie mogli naruszyć przepisu art. 14a ustawy o łączności choćby z tego powodu, że w chwili wydania decyzji z [...] września 2003 r. przepis ten nie obowiązywał. Przepisy art. 22 ust. 2 (w związku z art. 150 ust. 2) ustawy Prawo komunikacyjne został przywołany niewłaściwie również i dlatego, że jest to przepis wyłącznie kompetencyjny. Wskazuje więc kto podejmuje określone w nim decyzje. Nie reguluje natomiast przesłanek podjęcia decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości. Kwestią sporną, podnoszoną w skardze kasacyjnej nie jest "właściwość" Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty do wydania decyzji w tej sprawie, lecz treść jego decyzji – umorzenie postępowania zamiast wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do rezerwacji częstotliwości. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.