II SA/Ka 2652/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie: asesor WSA Beata Kalaga - Gajewska NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu w dniu 08 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. Nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta R. odmówił Z.i P. przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na występujące rażące dysproporcje między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. We wniesionym odwołaniu strona podnosiła, że decyzja odmawiająca przyznania dodatku jest niesłuszna, gdyż z tytułu posiadania dwóch samochodów osobowych nie są ponoszone żadne koszty -nie jest opłacona składka OC i brak przeglądu technicznego. Dodała, że z uwagi na trudną sytuacje materialną dodatek winien być przyznany. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734) , art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do postanowień art. 7 ust. 1 powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz, prezydent miasta, przy czym -stosownie do treściust. 3 cytowanego artykułu -organ ten może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznanie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Wskazano, że przepis powyższy upoważnia organ do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego mimo spełnienia kryteriów do jego otrzymania wówczas, gdy występują określone w nim sytuacje, a podjęta decyzja ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności działania organu, który odmawiając przyznania dodatku obowiązany jest wykazać, na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenia i w czym wyrażają się przesłanki odmowy. Podkreślono, że z akt sprawy wynika, iż Z. P. prowadzi sześcioosobowe gospodarstwo domowe, które zajmuje lokal mieszkalny o pow. [...] m². Powierzchnia ta nie przekracza normatywnej powierzchni przewidzianej dla 6 osób. W złożonym dnia [...] r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wykazał, że dochód jego gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...] zł. Średni miesięczny dochód wyniósł więc [...], co w przeliczeniu na jedną osobę daje kwotę [...]. Wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc wynoszą według deklaracji [...]. Zauważono, że w tej sytuacji wnioskodawca spełnia więc kryteria ustawowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ pierwszej instancji korzystając z przysługujących mu uprawnień trafnie zastosował przepis art. 7 ust. 3 powoływanej ustawy. W tej mierze wskazano, że organ ten w trakcie przeprowadzonego dnia [...] r. wywiadu środowiskowego ustalił sytuację dochodową, zawodową, zdrowotną i rodzinną ubiegającego się o dodatek. Ze złożonego oświadczenia o stanie majątkowym wynika, że wnioskodawca mimo trudnej sytuacji materialnej posiada i utrzymuje dwa samochody osobowe: [...] rok prod. [...] nabyty w [...] r. oraz [...] rok prod. [...] nabyty w [...] r.. Podkreślono, iż w oparciu o powyższe organ pierwszej instancji uznał, że między wykazanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym występuje rażąca dysproporcja i zaskarżoną odwołaniem decyzją postanowił odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego. Co do okoliczności podniesionych w odwołaniu okoliczności dotyczących braku kosztów eksploatacji posiadanych pojazdów z uwagi na nieopłacenie OC i brak przeglądu technicznego wskazano, że nie zmienia to faktu, że mimo tak trudnej sytuacji materialnej jak opisana w deklaracji wnioskodawca posiada dwa samochody osobowe, które mają wpływ na jego stan majątkowy. Organ odwoławczy wskazał, że skoro w przedmiotowym wypadku miesięczny dochód sześcioosobowej rodziny wnioskodawcy wynosi według deklaracji [...], a miesięczny koszt utrzymania mieszkania [...] zł., to posiadanie w takiej sytuacji dwóch samochodów osobowych świadczy właśnie o rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, a zatem zachodzi sytuacja, o której mowa wart. 7 ust. 3 powoływanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nadmieniono, że dodatek mieszkaniowy jest rodzajem publicznoprawnego świadczenia pieniężnego i ma na celu pokrycie z funduszy publicznych (gminnych) części kosztów utrzymania mieszkania jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymywania takiego dodatku. Dodatek ten przyznawany jest osobom, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb bytowych, zaś posiadanie samochodów osobowych do takich potrzeb nie należy. Zdaniem SKO jeżeli samochody te są- jak twierdzi wnioskodawca -bezużyteczne to należałoby uregulować ich stan prawny poprzez ich wyrejestrowanie, gdyż w przeciwnym wypadku posiadanie tych pojazdów bez możliwości ich eksploatacji wydaje się nieuzasadnione. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podnosił, że prowadząc działalność gospodarczą posiada samochód osobowy marki [...] rok prod. [...] o wartości [...] zł, który jest nie sprawny, nie posiada ubezpieczenia OC i jest pod zastawem Urzędu Skarbowego z R. za zadłużenia podatkowe. Dodał, że osoba przeprowadzająca wywiad środowiskowy nawet nie obejrzała samochodu. Wskazywał, że prowadzi działalność od [...] lat i dlatego wcześniej mógł sobie pozwolić na wykup mieszkania własnościowego oraz podnieść komfort w tym mieszkaniu. Obecnie znajduje się w niedostatku i nie jest w stanie zaspokoić samodzielnie podstawowych potrzeb bytowych. Podkreślił także poważny stan zdrowia swojego syna, na które to dziecko otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i nie podzieliło przedstawionej w skardze argumentacji, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Nadto ponownie wskazano, że gospodarstwo domowe wnioskodawcy posiada dwa samochody osobowe, w tym jeden ([...]) o wartości rynkowej ok. [...] zł, a nie -jak podaje skarżący - [...] zł. Zaakcentowano także, że na okoliczność dotyczącą zastawu samochodu marki [...] przez Urząd Skarbowy w R. skarżący nie przedstawił żadnego dowodu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek. Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r.. Z tą datą uległ zmianie stan prawy i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zagadnienia związane z przyznawaniem dodatków mieszkaniowych uregulowane są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817). Zgodnie z art. 17 ust 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika, że Z. P. prowadzi sześcioosobowe gospodarstwo domowe, które zajmuje lokal mieszkalny o pow. [...] m². Powierzchnia ta nie przekracza normatywnej powierzchni przewidzianej dla 6 osób. W złożonym dnia [...] r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wykazał, że dochód jego gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...] zł. Średni miesięczny dochód wyniósł więc [...], co w przeliczeniu na jedną osobę daje kwotę [...]. Wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc wynoszą według deklaracji [...]. Zatem skarżący spełniał kryteria ustawowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Nie sposób zgodzić się z stanowiskiem zaprezentowanym przez organy orzekające w sprawie, że spełniona została dyspozycja art.7 ust.3 omawianej ustawy. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić w sferze materialnoprawnej, a co najmniej wypadnie uznać je za nieprzekonywujące i przedwczesne. W ocenie Sądu norma art.7 ust.3 cytowanej ustawy ma jednoznaczne brzmienie i cel. W tym ostatnim zakresie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami nie dającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo, w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych dowodów, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie. Przywołany przepis zawiera kilka przesłanek, które należy zanalizować. Po pierwsze jest to rażąca dysproporcja, a więc istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica (p. Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.184 i 830) pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. A są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Po wtóre ta rażąca dysproporcja winna być taka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Przeto w przepisie tym chodzi o taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia przeciwko przyznaniu dodatku. Zarówno rażąca dysproporcja, jak też nieuzasadnione przyznanie pomocy są pojęciami ocennymi. Niemniej jednak można stwierdzić, że przesłankami odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art.7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.) są: wyraźna i oczywista różnica (asymetria) pomiędzy deklarowanymi dochodami wnioskodawcy a jego stanem majątkowym wyrażająca się posiadaniem wartościowych i ponadstandardowych przedmiotów lub zasobów, przykładowo nabytych ze środków uzyskanych z nieujawnionych źródeł, która sprzeciwia się przyznaniu dodatku mieszkaniowego. W niniejszej sprawie skarżący zadeklarował dochody pozwalające na uwzględnienie żądania. Osiągania przez niego innych dochodów organy nie wykazały. Natomiast powołały się na jego dobry stan majątkowy wynikający z posiadania dwóch samochodów [...] p oraz [...], z których pierwszy w chwili orzekania liczył sobie [...] lat, drugi zaś [...] lat. Wartość [...] skarżący ocenił na kwotę [...] zł, zaś Poloneza na kwotę [...] zł. Konstatacja o rażącej asymetrii dochodów ze stanem majątkowym skarżącego budzi zastrzeżenia Sądu. Oba samochody osobowe nabyte zostały w okresie wcześniejszym (połowa lat [...] -tych), a więc nie w okresie którego dotyczy przedmiotowy (aktualny) wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Obydwa jak wynika z oświadczenia skarżącego ( nie zweryfikowanego w toku wywiadu środowiskowego) nie posiadają ważnego badania technicznego , ani też wykupionego ubezpieczenia OC oraz są niesprawne technicznie. Jak wynika z treści skargi ( a nie przeczy temu treść wywiadu środowiskowego) samochód [...] nie był w ogóle obejrzany przez osobę przeprowadzającą wywiad. Zatem twierdzenie organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę , ze samochód [...] jest wart [...] zł., nie zaś jak twierdzi skarżący [...] zł. należy uznać za całkowicie gołosłowne, albowiem powszechnie wiadomym jest , iż o cenie pojazdu nie decyduje jedynie rok jego produkcji, ale też aktualny stan techniczny pojazdu. Trzeba przy tym zważyć, że skarżący używał samochodu [...] do prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem posiadanie tegoż pojazdu winno być wyjaśnione także pod względem ewentualnych przyszłych potrzeb skarżącego związanych z ewentualnością podjęcia na nowo, w przyszłości, dotychczas wykonywanej działalności gospodarczej. Trzeba zatem rozważyć, ewentualne korzyści czy straty w razie sprzedaży tego pojazdu. Trzeba w tym miejscu wyrazić pogląd, wedle którego w ocenie wyżej przytoczonych już przesłanek wskazujących na "rażącą dysproporcję " należy wykazać dużą ostrożność oraz odnieść ją do indywidualnej -szeroko rozumianej -sytuacji wnioskodawcy. Dla ich wystąpienia z reguły nie będzie miał znaczenia majątek nabyty wcześniej, przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku. Chyba, że wykazana zostanie możliwość nie wpływającego negatywnie na tę sytuację spieniężenia części majątku, albo wykazane zostanie nabycie za środki nieustalone, albo wydatki na dana rzecz przekroczą normalne koszty, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowi strony, bądź świadczyć o nieustalonych dochodach. Przy czym należy ustalić pewien standard majątkowy -wzorzec -odnoszący się generalnie do wszystkich osób. Winien on uwzględniać fakt, że poziom życia ludności ogólnie ulega stałej poprawie i nie jest już luksusem telewizor, magnetowid, a nawet samochód (w szczególności wart kilkaset złotych) , bowiem i w tej dziedzinie nastąpiło duże zróżnicowanie, zaś wyposażenie mieszkania w podstawowy sprzęt AGD (typu pralka , lodówka itp.) jest normą. W przypadku skarżącego nie wydaje się, aby powyższe okoliczności zachodziły i aby przekroczył on standard życia, jaki sprzeciwiałby się przyznaniu mu pomocy. Gdyby w istocie wartość wspomnianego samochodów była taka jak twierdzi skarżący – [...] zł i [...] zł, to ich sprzedaż pozwoliłaby na zaspokojenie bieżących potrzeb w krótkim okresie, po czym pomoc zewnętrzna okazałaby się zapewne wielce uzasadniona. Poza tym w takim wypadku skarżący, w razie podjęcia na nowo działalności gospodarczej poniósłby wydatki na zakup nowego środka komunikacji, co mogłoby się okazać w jego aktualnej sytuacji rzeczą trudną , o ile wręcz niewykonalną, a co wydatnie obciążyłoby jego budżet. W omawianych kwestiach konieczne jest myślenie szersze i bardziej perspektywiczne. Tych okoliczności nie miały na uwadze organy orzekające, dlatego wydane przez nie decyzje nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie ewentualne uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach. Następną zaś rzeczą będzie ocena wiarygodności przeprowadzonych dowodów, dokonanie ustaleń faktycznych i stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, pamiętając o związaniu wyrażonym w nim stanowiskiem. Dlatego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od orzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy.