II SA/Kr 2805/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 czerwca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie NSA Anna Szkodzińska (spr) WSA Renata Detka (del) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A. J. i A. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2001 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, II. uchyla: - postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w N. znak [...] z dnia [...] 1997r., - postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w N. znak [...] z dnia [...] 1998r., - postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w N. znak [...] z dnia [...] 1998r., - decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. znak [...] z dnia [...] 1997r., III. ustala , że wymienione w pkt I i II akty nie mogą być wykonywane IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A. i A. J. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 2805/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. udzielono A. i A.J. pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażowego o 2 boksach na działce nr "1" w K. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego, po ustaleniu, że inwestorzy w istotny sposób odstąpili od warunków udzielonego pozwolenia przez obrócenie dachu obiektu o 90o , wykonanie użytkowego poddasza i powiększenie wymiarów budynku /co spowodowało zbliżenie do granicy na odległość 1 m/, wstrzymał roboty budowlane. Decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał A. i A.J. do dnia 30 sierpnia 1997 r. "dostarczyć projekt budowlany z uwzględnieniem stanu technicznego wykonanych prac opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia doprowadzający realizowaną inwestycję do zgodności z warunkami technicznymi z uwzględnieniem: a/ wykonania ściany oddzielenia pożarowego od strony granicy z działką nr "2" , b/ wykonania poddasza nieużytkowego z dachem jednospadowym w stronę działki inwestora zachowując minimalny spadek dachu dla przyjętego pokrycia". W uzasadnieniu decyzji podano, że inwestor dokonał odstępstw, w związku z czym "zobowiązano go do dostarczenia dokumentacji projektowej mającej na celu doprowadzenie zaistniałej sytuacji do zgodności z prawem i uzyskanie pozwolenia na wznowienie prac". W dniu 11 września 1997 r. inwestorzy, przedkładając "projekt budowlany z uwzględnieniem stanu istniejącego", wnieśli o zezwolenie na kontynuację robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1997 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożono na A. i A.J. obowiązek usunięcia do dnia 30 sierpnia 1998 r. nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie garażu w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wg projektu ściana garażu miała być usytuowana w odległości 1,5 m od granicy, a wg przedłożonego obecnie projektu zagospodarowania terenu położona jest w odległości 0,75m od granicy, co stanowi naruszenie § 12 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasugerowano też, że w razie wątpliwości co do przebiegu granicy należy rozważyć "możliwość przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, co stanowiłoby podstawę do zawieszania prowadzonego postępowania". W postanowieniu zawarto pouczenie, że w przypadku nieusunięcia nieprawidłowości w dokumentacji nie może ona stanowić podstawy do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, w związku z czym wydana zostanie decyzja nakazująca doprowadzenie obiektu do zgodności z zatwierdzoną i stanowiącą załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę dokumentacją projektową. W dniu 29 grudnia 1997 r. wpłynęło do Urzędu Rejonowego pismo inwestorów nazwane "odwołaniem od postanowienia z dnia 10 grudnia 1997 r." .Inwestorzy w piśmie domagali się uchylenia postanowienia "w części dotyczącej rozbiórki ściany realizowanego budynku garażu" twierdząc, że dysponują zgodą właścicieli sąsiedniej działki na zlokalizowanie ściany w odległości 1 m od granicy. Jednocześnie wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu przeprowadzenia rozgraniczenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1998 r., Kierownik Urzędu Rejonowego, stwierdziwszy, że w Urzędzie Gminy toczy się postępowanie rozgraniczające, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 zawiesił postępowanie "prowadzone w sprawie budynku garażowego dwuboksowego zlokalizowanego na działce nr "1" w K. do czasu przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego działki nr "1" i "2". Pismem z dnia 27 stycznia 1998 r. Urząd Wojewódzki w N. zawiadomił inwestorów, że od postanowienia z dnia [...] grudnia 1997 r. zażalenie nie przysługuje i jest ono ostateczne, w związku z czym pismo to pozostawia się w aktach sprawy bez rozpoznania. Pismem z dnia 3 listopada 1998 r. inwestorzy zwrócili się "o zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1997 r. w części opisującej charakter wykonanych przeróbek, gdyż obiekt w projekcie zamiennym został usytuowany w odległości 1,5 m od granicy". Stąd też nie zachodzi konieczność wykonania ściany oddzielenia pożarowego ani spadku dachu. W piśmie podano, że przedkłada się 2 egzemplarze dokumentacji projektowej w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Postanowieniem z dnia [...] listopada 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 oraz art. 149 § 1 kpa wznowił postępowanie "w sprawie budynku garażowego dwuboksowego na działce nr "1" w K. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. nakazano inwestorom dostarczenie projektu doprowadzającego realizowaną inwestycję do zgodności z warunkami technicznymi. "Wobec ujawnienia nowych istotnych dla sprawy okoliczności tj. udokumentowania innego przebiegu granicy niż wcześniej przyjęto i zobowiązania się inwestora do doprowadzenia obiektu na odległość 1,5 m od granicy, należało wznowić postępowanie w celu rozpatrzenia możliwości uchylenia w/w decyzji i wydania nowej". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewoda [...] stwierdził, że zażalenia A. i A.J., oraz Z.B. na postanowienie z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, są, w świetle art. 141 § 1 i art. 123 kpa, niedopuszczalne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 51 ust. 2 i 4, art. 52 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał A.J. i A.J. dokonanie rozbiórki budynku garażowego dwuboksowego zlokalizowanego a działce nr [...] w K. W uzasadnieniu w punktach przedstawiono niezwykle skrótowo podjęte dotychczas czynności, stwierdzono, że "Urząd Rejonowy dn. [...] stycznia 1998 r. zawiesił postępowanie administracyjne wznawiając je dn. [...] listopada 1998 r.", po czym stwierdzono, że " z uwagi na fakt niewykonania obowiązku nałożonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego orzeczono jak w sentencji". W odwołaniu od tej decyzji A.J. i A.J. stwierdzili, że dostarczyli do Urzędu projekt budowlany taki, jaki został opisany w decyzji. Następnie wydano postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia projektu, ale postanowienie to, po dokonaniu rozgraniczenia, nie zostało zmienione choć istniały ku temu uzasadnione powody. Okazało się bowiem, że odległość budynku od granicy wynosi 1,08 m, a poza tym postanowienie nie wyszczególniało dokładnie o jakie zmiany chodzi. Odwołujący przywołali też treść pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 1997 r. i podnieśli że nakaz rozbiórki jest niczym nieuzasadniona sankcją, nie ma uzasadnienia a został wydany bez należytego wyjaśnienia sprawy. Podali, że charakter odstępstw nie jest na tyle istotny aby zachodziła konieczność rozbiórki, budynek nie zagraża bezpieczeństwu i nie jest uciążliwy. Podkreślili też, że wobec ustalonej odległości budynku od granicy nie ma potrzeby wznoszenia ściany oddzielenia pożarowego, a wielokrotnie, w trakcie rozpraw administracyjnych, deklarowali gotowość dokonania przeróbek dachu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 1997 r., którą nakazano inwestorom - do dnia 30 sierpnia 1997 r. wykonanie obowiązków mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie jest decyzją ostateczną. Orzeczenie przez organ nadzoru nakazu rozbiórki z powodu niewykonania obowiązku jest zatem zgodne z art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Wyjaśniono też, że wznowienie postępowania w sprawie doprowadzenia garażu do zgodności z prawem nie eliminuje z obiegu prawnego decyzji organu I instancji z dnia 5 czerwca 1997 r. i nie zwalnia z konsekwencji niewykonania obowiązków. Dlatego też postępowanie wznowieniowe nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.J. i A.J. zarzucili naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, niewyjaśnienie sprawy, naruszenie art. 49, art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, powtarzając motywację odwołania od decyzji organu I instancji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi odwołując się do motywów swego rozstrzygnięcia. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem podstawowych jego zasad. Nakaz rozbiórki, stanowiący najbardziej dotkliwą ingerencję organów państwa w proce budowlany, wydany został w wyniku wadliwie podjętych czynności, bez należytego uzasadnienia i z oczywistą obrazą przepisów art. art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 kpa, a także z naruszeniem przepisu art.. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Okoliczności, w jakich zapadła decyzja i brak należytego jej uzasadnienia czynią działania organu zupełnie dla stron niezrozumiałymi. Po pierwsze uzasadnieniem dla nakazu rozbiórki nie może być przytoczenie w punktach przebiegu postępowania, dat i haseł podejmowanych czynności. Skoro podstawą prawną decyzji uczyniono przepis art. 51 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego, to obowiązkiem organu było wykazanie jakie obowiązki inwestorów obciążały, w jakim terminie miały być one wykonane, czy i kiedy, choćby częściowo, wykonane zostały. Tymczasem organy obu instancji ogólnikowo jedynie odwołały się do decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r., nie przeprowadziły analizy rzeczywistej jej treści, znaczenia i konsekwencji, nie nazwały też w żaden sposób, ani nie opisały tych czynności /obowiązków/ objętych ową decyzją, które miały pozostać niewykonane. To zaniechanie organów jest tym bardziej naganne, jeśli zważyć na treść decyzji z [...] czerwca 1997 r. Jest oczywiste, że rozstrzygnięcia decyzji nakładających na strony obowiązki, których w dodatku niewykonanie grozi surową sankcją, musi być precyzyjne i czytelne. Ani zaś rozstrzygnięcie decyzji [...] czerwca 1997 r., ani jej uzasadnienie, nie pozwalają na proste i jednoznaczne określenie jej zakresu. W każdym zaś razie, stosując się do zasady wyrażonej w art. 7 kpa nie można przyjąć, aby inwestorzy obciążeni zostali innym obowiązkiem, jak tylko dostarczenie projektu budowlanego o cechach wskazanych w decyzji. W szczególności zaś nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzją tą nakazano inwestorom wykonanie ściany oddzielenia pożarowego i wykonania poddasza z dachem jednospadowym. Takie zmiany miał jedynie uwzględniać dostarczony projekt. Zupełnie inną kwestią jest to, czy tak wydana decyzja, w istniejącym wówczas stanie faktycznym, była prawidłowa. Negatywna jednak jej obecna ocena nie upoważnia organu do nadawania jej innej, choćby pożądanej treści. Zabieg taki, jako rażąco naruszający prawa strony, jest niedopuszczalny. Skoro zatem obowiązkiem inwestorów było tylko dostarczenie dokumentów, to absolutnie wyjaśnieniu i dokładnej analizie należało poddać fakt i zawartość przedłożonego przez inwestorów projektu, oraz skutki postanowienia z dnia [...] grudnia 1997 r., z uwzględnieniem także treści pouczenia, które tam zostało zawarte. Wszak postanowienie to, choć wydane na podstawie przepisu niemającego w postępowaniu "legalizacyjnym" w ogóle zastosowania, to nadal w obrocie funkcjonuje. Ukształtowało ono aktualny na danym etapie postępowania zakres obowiązku strony . Zastosowana zaś obecnie sankcja do tego obowiązku nie nawiązuje, a co więcej - sprzeczna jest z zawartym w postanowieniu pouczeniem. Wreszcie i zwrócić należy uwagę, że od tego postanowienia strony wniosły "odwołanie". Niedopuszczalność zaś wniesionego przez stronę środka odwoławczego musi być stwierdzona postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 kpa, a nie kierowanym do strony pismem informującym o "pozostawieniu pisma bez rozpoznania". Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1998 r. postępowanie w całości zostało zawieszone i - jak wynika z przedłożonych akt sprawy - nigdy nie zostało podjęte. Zgodnie zaś z art. 102 kpa w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwom dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie w stanie zawieszenia postępowania stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu. Obojętne przy tym pozostaje, czy w chwili wydania decyzji istniały podstawy uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania. O tym bowiem organ wypowiada się tylko poprzez wydanie, stosownie do przepisu art. 97 § 2 kpa, zaskarżalnego postanowienia. Stanu zawieszenia postępowania dotyczącego wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. nie zmieniło wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego tą decyzją. Rzeczywiście, tak jak stwierdza to organ odwoławczy, sam fakt wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nie powoduje niemożności zastosowania rygoru związanego z niewykonaniem tej decyzji. Wobec jednak treści podejmowanych w sprawie aktów, kierowanych do stron pouczeń, stanu postępowania, konieczne było rozważenie, w którym z wszczętych trybów winny być w pierwszej kolejności podjęte /i jakie/ czynności tak, aby słuszny interes strony nie został naruszony. Organ dokonał wyboru okoliczności powyższych w ogóle nie analizując. Takie działanie musi być ocenione zdecydowanie negatywnie. Ostatecznie stwierdzić należy, że nie tylko zaskarżona, ale i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe w stopniu rażącym. Zarówno mnogość i nasilenie błędów o charakterze proceduralnym, jak i zastosowanie rygoru określonego prawem materialnym w sytuacji, w której nie było ku temu żadnych podstaw uzasadniają stwierdzenie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych powodów, korzystając z uprawnienia płynącego z przepisu art. 135 ppsa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Negatywnie też należy ocenić decyzję z dnia [...] czerwca 1997 r. Narusza bowiem prawo wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzja, której rozstrzygnięciu nie można nadać rozsądnego, logicznego w istniejących okolicznościach, znaczenia. Skoro decyzja taka ma stanowić podstawę do podejmowania dalszych czynności administracyjnych, wykonanie obowiązków nią określonych ma z reguły istotny wpływ na interesy stron, a z jej niewykonaniem ustawodawca łączy surową sankcję, to treść tej decyzji musi być jednoznaczna. Wobec zaś wyeliminowania decyzji stanowiącej podstawę dla aktów wydanych w jej następstwie, także przy wykorzystaniu przepisu art. 135 ppsa, akty te uchylono. Postępowanie w sprawie odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia winno być bowiem przeprowadzone od samego początku, z wyeliminowaniem naruszeń wyżej opisanych. Orzeczenie w punkcie III. Wyroku wydano w oparciu o przepis art. 152 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.