III SA/Wa 782/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, , po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie: nieprzyznania środków publicznych na dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego postanawia - odrzucić skargę - Gmina Miejska L. złożyła w dniu [...] czerwca 2004r. do Urzędu Marszałkowskiego wniosek o przyznanie dofinansowania projektu w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (dalej ZPORR). Projekt został umieszczony na liście rankingowej przekazanej pod obrady Regionalnego Komitetu Sterującego ds. Rozwoju Województwa [...] , a następnie do Zarządu Województwa, który w formie uchwały dokonał ostatecznego wyboru projektów mających uzyskać dofinansowanie. Zarząd Województwa nie przyznał projektowi wsparcia ze ZPORR, o czym poinformowano skarżącą pismem nr [...] , otrzymanym przez skarżącą w dniu [...] października 2004r. Ponadto pismem z dnia [...] listopada 2004r. Marszałek Województwa [...] poinformował skarżącą, o kryterium dokonanego wyboru oraz o możliwości złożenie kolejnego wniosku. Od pisma otrzymanego w dniu [...] października 2004r. zawierającego informację o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, potraktowanego jako decyzja, skarżąca w dniu [...] listopada 2004 r. wniosła odwołanie do Ministra Gospodarki i Pracy za pośrednictwem Urzędu Marszałkowskiego. W dniu [...] grudnia 2004r. Urząd Marszałkowski przekazał odwołanie do Ministra, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia[...] grudnia 2004 r. Nr [...]. Do pisma zostało załączone uzasadnienie dla odrzucenia wniosku Gminy L. o dofinansowanie w ramach ZPORR. W odpowiedzi Ministerstwo Gospodarki i Pracy w piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. (pismo nr [...]) wskazało, że wsparciem ze ZPORR zostaną objęte projekty najlepiej przygotowane, ukierunkowane na rozwój regionu. Podniosło, iż Ministerstwo otrzymało pismo z dnia [...] listopada 2004r. skierowane do skarżącej, w którym uzasadniono decyzję o nie przyznaniu środków na dofinansowanie projektu skarżącej. W skardze z [...] stycznia 2005r. skarżąca zaskarżyła powyższe pismo jako decyzję Ministra Gospodarki i Pracy utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] i wniosła o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie. Wskazała, iż organ potwierdził w niej, że decyzja o odrzuceniu wniosku przez Zarząd Województwa [...] jest zasadna, pomimo iż zasady wyboru projektów zostały rażąco naruszone, bowiem Zarząd Województwa odmawiając wyboru projektu nie wydał decyzji i jej nie uzasadnił, a tego wymaga procedura. Zarząd Województwa winien dokonać wyboru projektu w oparciu o ustalenia listy rankingowej opracowanej ostatecznie po opinii Regionalnego Komitetu Sterującego. Tenże Komitet może dokonać zmiany na liście rankingowej przedstawionej przez Panel Ekspertów jedynie po rozważeniu oceny wpływu projektu na realizację potrzeb regionu i zgodność projektu z priorytetami strategii rozwoju województwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, iż procedura wyboru poprzez dokonanie na liście rankingowej zmian przez Zarząd Województwa oraz każda decyzja o nie wybraniu projektu do wsparcia w danym konkursie wymaga pisemnego uzasadnienia. Niezrozumiałe było dla skarżącej przyjęcie w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Zarządu Województwa została podjęta prawidłowo skoro skarżąca nie otrzymała decyzji o nie wybraniu projektu z uzasadnieniem. Pismo z dnia [...] listopada 2004 r. nie było taką decyzją - nie posiadało ono bowiem cech decyzji i nie było wydane przez organ uprawniony - w tym przypadku Zarząd Województwa. Właściwe uzasadnienie powstało dopiero po uruchomieniu procedury odwoławczej przez skarżącą i zostało jej doręczone już w ramach tego postępowania. Obie decyzje były decyzjami wadliwymi i jako takie nie powinny funkcjonować w obrocie prawnym. Skarżąca stwierdziła, iż wskazane decyzje są w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.; dalej u.p.p.s.a.) decyzjami o charakterze administracyjnym poddanymi kontroli sądowo-administracyjnej. Ponadto na mocy art. 50 § 1 u.p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określony został w art. 3 u.p.p.s.a. Obejmuje on między innymi rozpatrywanie skarg na decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt. 1-3) oraz inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4). Sąd podziela stanowisko doktryny, że w każdym wypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzającego podstawy prawne dla organów administracyjnych do kształtowania władczego indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze - takie akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 219). Sąd tym samym stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano również poglądy, że podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 1996r., sygn. akt SA/Ka 347/96, Glosa 1997/5/28). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał też pisma niemające formy decyzji administracyjnych za decyzje, ale jedynie wtedy, gdy pochodziły od organu administracji i jednocześnie w sposób władczy rozstrzygały o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994r., sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995/11/222). W świetle powyższego należy rozważyć czy wskazane przez skarżącą pisma zarówno Wicemarszałka Województwa [...] (brak daty, otrzymane przez skarżącą w dniu [...] października 2004r.) jak i Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Gospodarki i Pracy z [...] grudnia 2004r. mogą być oceniane jako, choćby wadliwe, decyzje administracyjne. Zdaniem Sądu odpowiedź na powyższe pytanie musi być przecząca. Wskazać należy, iż Zintegrowany Program Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 jest programem realizowanym w ramach Narodowego Planu Rozwoju przyjętego ustawą z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. 116, poz. 1206; dalej ustawa o NPR). W treści tej ustawy w art. 11 ust. 1 przewidziano, iż właściwy minister albo zarząd województwa, dla programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, przygotowują, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, uzupełnienie programu uszczegółowiające system jego realizacji. Do uzupełnienia tego w myśl ust. 3 cyt. przepisu właściwy minister albo zarząd województwa załącza, między innymi zasady wyboru projektów w ramach działań, uwzględniające skalę i trwałość korzyści społecznych, gospodarczych i przestrzennych oraz efektywność wykorzystania środków finansowych. Przyjęte uzupełnienie stanowi zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy o NPR podstawę do wyboru projektów i zawierania umów o dofinansowanie projektów z beneficjentami przez instytucję zarządzającą, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, z zastrzeżeniem sytuacji w której udzielnie dofinansowania następuje beneficjentowi będącemu jednocześnie instytucją zarządzającą albo instytucją pośredniczącą, a podstawą dofinansowania jest wtedy decyzja. W tej sytuacji szczegółowych warunków realizacji ZPORR poszukiwać należy w treści wydanego na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy o NPR rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745; dalej rozporządzenie ZPORR) jak i ustanawiającego merytoryczne kryteria wyboru projektów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 21 czerwca 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnionego Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051; dalej uzupełnienie ZPORR). Sąd stwierdził, iż w treści tych aktów brak jest przepisów, które przyznawałyby kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych instytucjom uczestniczącym w wyborze projektu finansowanego w ramach ZPORR. W załączniku do rozporządzenia ZPORR w rozdziale 8.4 określono wprawdzie etapy wyboru projektów w ramach ZPORR i w sposób ogólny opisano ich przebieg ale odesłano jednocześnie do uszczegółowionych procedur zawartych w Podręczniku wdrażania ZPORR. W treści Rozdziału 6 tego podręcznika zatytułowanego "Nabór i ocena wniosków" określono tryb rozpatrywania projektów, które mogą być dofinansowane w ramach ZPORR - w tym wskazano na konieczność pisemnego uzasadnienia przez Zarząd Województwa decyzji o zmianie kolejności na liście rankingowej przekazywanej przez Regionalny Komitet Sterujący, jak również określono tryb odwoławczy od decyzji podjętych w odniesieniu do złożonego przez beneficjenta wniosku. Podręcznik ten nie ma jednakże charakteru aktu normatywnego, nie można więc wspomnianych tam decyzji rozpatrywać w kategoriach decyzji administracyjnej, a wskazany szczegółowy tryb postępowania nie ma charakteru postępowania regulowanego przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Z powyższych względów uznać należy, iż pisma skierowane do skarżącej nie tylko nie są decyzjami administracyjnymi o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a. i nie jest dopuszczalna ich kontrola sądowo-administracyjna, ale tryb wyboru wniosków w ramach ZPORR w ogóle nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnych. Sąd rozważył także, czy można zaskarżone pismo rozpatrzyć w kategorii, którą wskazano w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. - innych niż określone w § 2 pkt 1-3 tego przepisu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uznał, że skierowanie tego pisma do skarżącej nie wiązało się z wydaniem aktu ani podjęciem czynności, o których mowa powyżej. Pisma te, jak wcześniej wskazano, miały charakter informacyjny i odnosiły się do przeprowadzonego postępowania dotyczącego wyboru projektów ale nie dotyczyły uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa przywołanych w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż wniesiona skarga podlega odrzuceniu ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 u.p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.