VII SA/Wa 1450/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2004 r. znak [...], II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. D. kwotę 200 zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1450/04 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania L. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2001 r., znak: [...], zgłaszającej sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem w budynku mieszkalnym na nieruchomości przy ul. T. w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, posiada uprawnienia kasacyjne, czyli sprowadza postępowanie do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania decyzji przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga jednak co do istoty sprawy. Organ odwoławczy podniósł, iż Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2001 r. na podstawie art. 30 ust. 1 a Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z dyspozycją wyżej wymienionego art., w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto wskazał, iż przepis ten nie precyzuje terminu, w jakim właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zdaniem organu w przypadku nie uzupełnienia braków właściwy organ ma obowiązek, a nie uprawnienie wydać decyzję zgłaszającą sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, iż przedmiotowe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2001 r., wobec niemożności doręczenia adresatowi zostało złożone we właściwym urzędzie pocztowym w dniu [...] sierpnia 2001 r., a następnie wobec nieodebrania przez skarżącego, uznane za doręczone stosownie do brzmienia art. 44 § 2 in fine kpa. Dlatego też wobec faktu nieuzupełnienia braków przedmiotowego zgłoszenia Prezydent Miasta [...] słusznie zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł L. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2001 r. względnie o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2001 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec uznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2001 r., zgłaszająca sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...] lipca 2001 r., była prawidłowa i zgodna z obowiązującym prawem, mimo że decyzja została wydana po upływie zawitego terminu trzydziestodniowego przewidzianego w art. 30 ust. 1 a Prawa budowlanego. Ponadto zarzucił organowi naruszenie interesu prawnego, gdyż w konsekwencji zaskarżonej decyzji powstał obowiązek rozbiórki wykonanych prac budowlanych i przywrócenia stanu poprzedniego, co oznacza przewrócenie dawnej ruiny i istniejącego wcześniej stanu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego. Zdaniem skarżącego na dzień wydania kwestionowanej decyzji stosowanie do przepisu art. 30 ust. 1 a i ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ miał prawo wniesienia sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, jednakże powyższe przepisy w żadnym przypadku nie przewidują możliwości przedłużania trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót. Jednoznacznie przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego z 2001 r. stwierdza, że zgłaszający może przystąpić do wykonania robót budowlanych, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Żaden przepis prawa budowlanego nie daje organowi prawa do przedłużania powyższego terminu, ani podstaw do interpretacji, że termin 30 dniowy liczy się od dnia doręczenia organowi budowlanemu pełnego i kompletnego zgłoszenia. Skarżący wskazał również, iż z art. 30 ust. 1 a Prawa budowlanego jasno wynika, że w przypadku niekompletnego zgłoszenia właściwy urząd nakłada na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów we właściwym terminie. Właściwy termin powinien być tak przez urząd określony, by umożliwiał organowi wniesienie ewentualnego sprzeciwu w ustawowym terminie. Wyznaczając termin 1,5 miesięczny do uzupełnienia braków, zdaniem skarżącego organ pozbawił się możliwości skutecznego wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Skarżący w uzasadnieniu swojej skargi odniósł się również do kwestii skuteczności doręczeń pism kierowanych przez organy administracyjne. Podniósł, iż nie otrzymał on postanowienia z dnia [...] sierpnia 2001 r. wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia jak również decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2001 r. Wskazał, iż nie można uznać za skuteczne doręczenie, w wyniku uznania, że postąpiono zgodnie z art. 44 kpa. Nigdy bowiem żadnej kartki pozostawionej przez doręczyciela na drzwiach swojego mieszkania nie widział, ani też żadnego awiza pocztowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bo zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Treść art. 30 ust. 1 a i 2 ustawy Prawo budowlane w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2001 r. była następująca: "ust. 1 a. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. ust. 2. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu". Nie ma żadnych wątpliwości, że termin wymieniony w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, spełniającym doniosłą funkcję gwarancyjną. Nie jest terminem instrukcyjnym, którego przesunięcie uzasadnione być może "słusznym interesem strony". Zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie termin ten jest terminem zawitym i nie jest możliwe jego przedłużanie, w szczególności przez wydanie postanowienia zobowiązującego inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia. Z punktu widzenia wykładni literalnej wyłącznie wniesienie sprzeciwu zapobiega uznaniu, że w przewidzianym przez prawo 30 - dniowym terminie nastąpiło milczenie właściwego organu upoważniające do wykonania zgłoszonych mu robót budowlanych. Termin 30 dni jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swoich kompetencji. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania i niewątpliwie naruszałaby prawo materialne. Termin 30 dni jest również terminem "dla strony", oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zgłoszenia. Termin ten zawsze należy liczyć od dnia doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a więc w realiach niniejszej sprawy od dnia [...] lipca 2001 r., nie zaś od dnia doręczenia postanowienia wzywającego do uzupełnienia brakujących dokumentów. Upływ terminu określonego w art. 30 ust. 2 oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Zasady wydawania postanowienia określone w art. 30 ust. 1 a ustawy Prawo budowlane stanowią lex specialis wobec ogólnych zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 64 § 2 kpa, gdzie rygorem nie usunięcia braków podania, wniosku w terminie 7 dni, jest pozostawienie go bez rozpoznania. Natomiast postanowienie wydane na podstawie art. 30 ust 1 a ma rygor wniesienia sprzeciwu, co do którego ustawodawca przewidział termin 30 dniowy i wskazał początek jego biegu od chwili doręczenia zgłoszenia organowi. Gdyby postanowienie miało mieć wpływ na początek biegu przedmiotowego terminu, racjonalny ustawodawca powinien to jednoznacznie wyrazić w przepisie, a tego nie uczynił. Ponadto postanowienie nakładające na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów jest niezaskarżalne, ma to na celu nieprzedłużanie terminu do wniesienia sprzeciwu. Może ono być jedynie kwestionowane w odwołaniu od decyzji zgłaszającej sprzeciw. Dokonanie zgłoszenia, nawet zawierającego braki, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, który zdaniem Sądu jest wystarczający do zbadania zasadności zgłoszenia i ewentualnie uzupełnienia jego braków. Z tych też powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.