II SA/Wr 122/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005r. sprawy ze skargi M M.-P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego w prawem ogrodzenia pełnego pomiędzy posesjami nr [...] i [...] przy ul. N. we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1, art. 84 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) nałożył na M. M.- P., będącą inwestorem robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia pełnego o wysokości większej niż 2,20 m pomiędzy posesjami nr [...] i [...] przy ul. M. N. we W., celem doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem budowlanym, obowiązek przedłożenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. W. opracowań z tym związanych, w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji, po uprzednim doprowadzeniu ogrodzenia w formie muru do stanu zgodnego z prawem budowlanym, przepisami warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140/, Polską Normą oraz zasadami sztuki budowlanej, takich jak: dwóch egzemplarzy orzeczenia opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane, zawierającego ocenę wykonanego ogrodzenia pełnego w formie muru, ze szczególnym uwzględnieniem obowiązujących Polskich Norm oraz przepisów techniczno-budowlanych. Organ orzekający zastrzegł jednocześnie, że w przypadku, gdy autorem orzeczenia technicznego będzie osoba posiadająca uprawnienia o specjalności architektonicznej, należy przedłożyć zaświadczenia o przynależności do Okręgowej Izby Architektów. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek L. i K. Ł. z dnia [...] r. W toku postępowania, o którego wszczęciu zawiadomiono strony pismem z dnia [...] r., przeprowadzono w dniu [...] r. /w uzasadnieniu prawdopodobnie omyłkowo podano datę [...]./ oględziny nieruchomości, podczas których pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego protokolarnie potwierdzili fakt samowolnej budowy ogrodzenia w formie muru pełnego o wysokości 2,55 m. Takich samych ustaleń dokonano w trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. Organ orzekający wyjaśnił również w uzasadnieniu, że zgodnie z oświadczeniem stron postępowania ogrodzenie w formie muru wybudowano w [...] r. bez wymaganego art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zgłoszenia. W zakończeniu uzasadnienia organ ten wskazał, że istnieje możliwość doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem budowlanym, dlatego zasadnym jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonej czynności polegającej na obniżeniu ogrodzenia w formie muru do wysokości 2,20 m oraz dostarczenia orzeczenia technicznego o poprawności wykonania robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia pełnego w formie muru. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji złożyła pełnomocnik inwestora M. K., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od wykonania obowiązków w niej wskazanych. Zarzuciła, że przedmiotowe ogrodzenie jedynie na odcinku 3,0 ma wysokość 2,45m, a nie 2,55 jak podano w uzasadnieniu decyzji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...]r.. Nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał m.in., że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru podjęcia takich robót. Następnie organ odwoławczy podał, że wysokość przedmiotowego ogrodzenia na odcinku o długości 4,26 wynosi 2,55 – jak stwierdzono podczas oględzin – lub 2,45 m, przy czym różnica ta pozostaje bez znaczenia wobec uregulowania ustawowego. Ocena ogrodzenia w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane powinno uwzględnić każdy fragment ogrodzenia, a ponieważ nie budzi wątpliwości fakt, że wysokość przedmiotowego ogrodzenia przekracza 2,20 m to istniała konieczność zgłoszenia zamiaru jego budowy. W przypadku uchybienia temu obowiązkowi prowadzone roboty kwalifikowane są jako samowola budowlana i podlegają restrykcjom przewidzianym przez ustawę. Budowa ogrodzenia nie poprzedzona wymaganym zgłoszeniem podlega sankcjom określonym w art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 wskazanej powyżej ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do orzeczenia rozbiórki obiektu lub jego części wykonanej bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Wprawdzie w art. 51 ust. 1 pkt 2 przewidziano możliwość doprowadzenia istniejącego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem bez konieczności jego likwidacji, ale tylko w sytuacji, gdy wybudowany obiekt lub jego część odpowiada określonym przepisami warunkom technicznym. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że argumenty podniesione w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Orzeczenie wydane w postępowaniu drugoinstancyjnym zostało zaskarżone przez działającego z upoważnienia inwestora pełnomocnika H. K., która w skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i odstąpienie od zaleceń wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej przedstawiła szczegółowo okoliczności faktyczne istniejące w sprawie i zarzuciła, że wydane w sprawie decyzje są wynikiem "złośliwości sąsiadów Ł. i współpracującej z sąsiadami M. K., dla której wysokość ogrodzenia nie ma żadnego znaczenia." Wyjaśniła też, że ogrodzenie nie jest usytuowane od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, a zatem jego budowa nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, a ponadto wskazała, że nie powinno ono przeszkadzać sąsiadom – właścicielom posesji nr [...], którzy na całej długości ogrodzenia posadzili tuje tworzące bardzo gęstą ścianę o wysokości 3,5 m oraz długości 11,26 m. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydanym w toku postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/ formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej czynności /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie powołanych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Działania procesowe organów administracji publicznej uprawionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla prawidłowego realizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu, ustawodawca stworzył – poprzez odpowiednie zapisy normatywne – gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. Gwarancją prawidłowego /tj. zgodnego z prawem/ dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa, powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. art. 80 i art. 81 kpa. Ponadto orzekając w sprawie administracyjnej organy administracji publicznej powinny we właściwy sposób stosować przepisy art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 kpa. Z akt sprawy wynika, że czynności organów orzekających w administracyjnym postępowaniu instancyjnym w omawianym powyżej zakresie podejmowane były w sposób wadliwy. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na rozbieżności co do wysokości ogrodzenia wybudowanego przez właścicielkę posesji nr [...] przy ul. M. N.. Rozbieżności te potwierdza organ II instancji, konstatując to stwierdzeniem, że ujawniająca się różnica pozostaje bez znaczenia wobec uregulowania ustawowego. W ocenie Sądu powołana okoliczność tzn. treść przepisu prawa materialnego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie w sprawie administracyjnej z obowiązku prawidłowego, czyli zgodnego z rzeczywistym, ustalenia stanu faktycznego, bowiem wymaga tego zasada zawarta w art. 7 kpa. Z protokołów oględzin dokonywanych w sprawie nie wynika też, czy pomiary wysokości ogrodzenia dokonywane były od strony posesji nr [...] czy strony posesji nr [...], co może być istotne wobec podnoszonego przez skarżącą zarzutu o różnicach w poziomie gruntu na obu sąsiadujących nieruchomościach. Materiał zebrany w sprawie wskazuje ponadto jednoznacznie, że ogrodzenie ma wysokość przekraczającą 2,20 m tylko na pewnym odcinku, a zatem roboty budowlane, polegające na nadbudowie istniejącego wcześniej ogrodzenia do tej wysokości na odcinku 4,27 m tylko w tym zakresie podlegają reglamentacji ustawy – Prawo budowlane w odpowiednim jej aspekcie. Ta okoliczność nie została uwzględniona w rozstrzygnięciach wydanych w administracyjnym postępowaniu instancyjnym. Istotne też jest, że organ odwoławczy utrzymując w mocy orzeczenie wydane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zaakceptował również wskazany w nim termin wykonania obowiązku, określony jako 30 dni od dnia otrzymania decyzji. Wobec doręczenia jej adresatowi w dniu [...] r. termin ten upłynął z dniem [...] r., a zatem przed dniem załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wskazać należy, że bezwzględna suspensywność odwołania nie powoduje zmiany terminu wykonania czynności orzeczonych indywidualnym aktem administracyjnym bez dokonania reformacji w tym zakresie przez organ II instancji. Zważyć też należy, że każde rozstrzygnięcie musi mieć swoje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, na podstawie których konkretyzuje się uprawnienia lub obowiązki, ale poza legalnością musi być racjonalne i umożliwiać jego wykonanie w przyszłości. Ponadto rozstrzygnięcie i uzasadnienie, które ma stanowić wyjaśnienie jego treści muszą pozostawać ze sobą w logicznym związku i w zgodzie. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu organu I instancji zawarte jest stwierdzenie: "zasadnym jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonej czynności polegającej na obniżeniu ogrodzenia w formie muru do wysokości 2,20 metra...", które nie znajduje swojego potwierdzenia w treści osnowy decyzji, bowiem nie został w niej wyartykułowany taki obowiązek. Tej rozbieżności nie wyjaśnił w motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, podzielając w swoim orzeczeniu stanowisko organu I instancji. Ponadto Sąd rozważając treść art. 5 ust. 2 powoływanej ustawy – Prawo budowlane oraz art. 28 kpa powziął wątpliwości co do zasadności uczestniczenia w sprawie w charakterze strony M. K. z tego względu, że żaden z organów orzekających nie wyjaśnił podstaw prawnych przyznania jej w prowadzonym postępowaniu takiego statusu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 7 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji.