II SA/Ka 1744/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski /spr./ Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi C.W. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...]r. C.W. poinformował Wydział Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K., że jako właściciel działki nr [...] i współwłaściciel działki nr [...] przy ul. [...] w K. – O. sprzeciwia się ukształtowaniu terenu, które powstało przy zagospodarowaniu działek sąsiadujących ze stanowiącą drogę działką nr [...], tj. działek nr [...]. Podał, że na działkach tych położonych przy ul. [...], przy ich zabudowie "zapomniano o odprowadzaniu wody opadowej", przy większych opadach deszczu "deszczówka spływa na działkę [...], nanosząc ziemię, piasek i korę, powodując zapychanie się ... kanalizacji oraz zanieczyszczając drogę". Wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie tj. w sprawie dokonania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania go z terenu działek [...] przy ul. [...] w K. na teren sąsiedniej działki nr [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie doszło do zmiany naturalnego spływu tych wód. Z przedłożonej przez C.W. mapy terenu z naniesionymi poziomicami wynika, że teren miał spadek w kierunku południowo-zachodnim. Taki też spadek terenu istnieje w tym miejscu obecnie niezależnie od faktu, czy pierwotny poziom terenu został nadsypany i o ile. Stwierdził też organ orzekający, że krawężnik drogi dojazdowej, stanowiącej współwłasność C.W., skutecznie ogranicza przelewanie się na nią wody. Podał nadto, że działka nr [...] przy ul. [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] przy ul. [...]. W odwołaniu od tej decyzji C.W. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 10 Kpa, gdyż nie umożliwiono mu wypowiedzenia się, co do dowodów i innych dokumentów mających znaczenie w sprawie oraz z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz.U. Nr 115, poz. 1129 ze zm. – zwanej dalej prawem wodnym/, a to w sytuacji gdy wody opadowe z działek sąsiednich odprowadzane są ze szkodą dla jego działki. W konsekwencji wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że podziela stanowisko zajęte w decyzji organu I instancji. Nie doszło bowiem jego zdaniem do naruszenia przepisów prawa budowlanego ani odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, czy też do zmiany naturalnego spływu wód opadowych. W skardze do sądu C.W. podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenia. Dodatkowo podał, że decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została wydana z naruszeniem treści § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. Nr 15 z 1999 r., poz. 140 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych z 1994 r. Zarzucił, że przed zagospodarowaniem działek sąsiednich teren nie był ukształtowany "kaskadowo" jak to ma miejsce obecnie. Zdaniem skarżącego część ziemi z wykopów wykonanych przy wznoszeniu budynków na działkach sąsiednich została rozplantowana co doprowadziło do podwyższenia powierzchni tych działek. Na działce graniczącej z ul. [...] wykonano ogrodzenie uniemożliwiające odpływ wody opadowej z działek położonych wyżej. Co do faktu zalewania drogi na działkach nr [...] i [...] powołał się skarżący dodatkowo na dołączone do skargi fotografie. Zarzucił też, że w sprawie nie zlecono przeprowadzenia kontrolnych pomiarów geodezyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą p.p.s.a./ . Wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie można odeprzeć też zarzutu skarżącego wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego w postaci przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994 r. Zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że bezprzedmiotowe jest postępowanie, w którym orzekający organ nie ma podstaw do działania w oparciu o przepisy prawa materialnego. Uszło jednak uwadze organów obu instancji, żeby wskazać przepisy prawa materialnego, w oparciu o które sprawa została przez nie rozpoznana. O bezprzedmiotowości postępowania można bowiem mówić z punktu widzenia konkretnych przepisów prawa materialnego, w oparciu o które żądanie strony, czy też sprawa wszczęta z urzędu, mogą być rozstrzygnięte. W każdym bądź razie należy skonkretyzować przedmiot postępowania /sprawy/ w taki sposób aby możliwa była co najmniej konkretyzacja aktu prawnego zawierającego przepisy prawa materialnego mogące mieć w danej sprawie zastosowanie. Inaczej mówiąc, z decyzji powinno wynikać jaką sprawę wydający tę decyzję organ i w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego, rozpatrzył. Tylko wówczas możliwe jest ustalenie czy rozpatrywał ją zgodnie z tymi przepisami. Nadto taka konkretyzacja przedmiotu postępowania ma bezpośredni wpływ na ocenę właściwości danego organu do rozpoznania danej sprawy. Z tych też względów nie sposób zaakceptować rozstrzygnięcia, w którym nie sprecyzowano w ogóle materialnoprawnej podstawy przedmiotu tego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sytuacji gdy w świetle stanu faktycznego sprawy jej przedmiot nie jest jednoznaczny. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sprawa odprowadzenia wód opadowych z działek sąsiednich na działki nr [...],[...] mogła być bowiem rozpoznana w postępowaniu administracyjnym co najmniej w oparciu o dwa rodzaje przepisów materialnoprawnych tj. w oparciu o prawo wodne i prawo budowlane. Na etapie postępowania administracyjnego C.W. powołał się przy tym tylko na prawo wodne /w odwołaniu od decyzji organu I instancji/. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem odnieść się do tak wskazanej podstawy prawnej, czego nie uczynił. Gdyby zatem przyjąć, że rozpoznał on sprawę w oparciu o prawo wodne to doszłoby do tego z naruszeniem przepisów o właściwości tego organu. Organ I instancji w swojej decyzji w ogóle nie wymienił żadnego aktu zawierającego prawo materialne. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie, że organ odwoławczy "nie stwierdził naruszenia przepisów prawa budowlanego, ani odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę", co mogłoby sugerować, że sprawa została rozpoznana zgodnie z kompetencjami tego organu pod kątem przepisów prawa budowlanego. Stwierdzenie to nie zostało jednak w żaden sposób uzasadnione. Nie zostało ono również poparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Z materiału tego nie wynika bowiem w jakikolwiek sposób aby sprawa została zbadana i przeanalizowana z punktu widzenia treści § 28 i § 29 w zw. z § 126 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994 r., które w niniejszej sprawie mogły mieć teoretycznie zastosowanie. W związku z zakresem obowiązywania tego rozporządzenia, wynikającym z jego § 1 i § 2, nie może ulegać wątpliwości, że w § 29 chodzi o zmianę naturalnego spływu wód spowodowaną zabudową działki budowlanej budynkami oraz związanymi z nimi urządzeniami np. placami postojowymi, chodnikami. Przez zmianę taką należy przy tym rozumieć każdą zmianę spływu wód w porównaniu do spływu wód opadowych jaki istniałby na działce budowlanej gdyby nie została ona zabudowana. Dla rozpoznania przedmiotowej sprawy w oparciu o prawo budowlane należało odpowiedzieć zatem na pytanie, czy w związku z zabudową działek sąsiednich konkretnymi budynkami i związanymi z nimi urządzeniami doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych na tych działkach w celu skierowania ich na działkę skarżącego. Stwierdzenie jedynie faktu, iż nie doszło do zmiany nachylenia terenu sąsiadujących ze sobą działek, wyczerpującej odpowiedzi na to pytanie nie stanowi /jeżeli chodzi o sprawę rozpoznawaną w oparciu o prawo budowlane/. Z faktu, że dopuszczalne jest odprowadzenie wód opadowych z obiektów budowlanych na teren własnej działki nie wynika też, iż nigdy nie prowadzi to do zmiany naturalnego spływu tych wód. Należało w związku z tym ustalić, czy sąsiednie działki zostały zabudowane zgodnie z pozwoleniami na budowę, w jaki sposób i czy zgodnie z tymi pozwoleniami są odprowadzane wody opadowe z usytuowanych na nich obiektach budowlanych oraz czy sposób odprowadzenia tych wód powoduje zmianę naturalnego spływu wód na tych działkach w celu skierowania ich na działkę skarżącego. Ustaleń tych w odniesieniu do obiektów budowlanych na działkach sąsiednich nie poczyniono, a właśnie to powinno być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W odniesieniu do zarzutów skarżącego należy przy tym stwierdzić, że w sprawie może chodzić o spływ wód w naturalnych warunkach pogodowych a nie np. w przypadku gwałtownych burz czy też gwałtownych roztopów, kiedy to bez względu na zabudowę działek sąsiednich pochodzące z nich wody opadowe oddziaływałyby niekorzystnie na działki położone niżej. Oddziaływanie takie nie naruszałoby jednak przepisów prawa budowlanego i tym samym nie dawałoby podstawy do orzekania przez organy stosujące przepisy tego prawa. Przepisy te nie będą też naruszone w przypadku naturalnego /nie związanego z zabudową/ spływu wód opadowych z działek sąsiednich na działkę skarżącego. Wówczas też nie byłoby podstawy do ingerencji przez organy nadzoru budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy bliższego wyjaśnienia z urzędu będzie też wymagała sprawa wpływu na naturalny spływ wód opadowych, a zwłaszcza na działkę nr [...], budowy ogrodzenia od południowo-zachodniej strony działki nr [...], w sytuacji gdyby ogrodzenie to byłoby objęte obowiązkiem zgłoszenia /art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego/. Tylko wówczas budowa ta podlegałaby bowiem, co do zasady, ocenie organów nadzoru budowlanego. Gdyby do takiej zmiany w związku z budową tego ogrodzenia doszło, to należałoby w pierwszej kolejności ustalić czy nastąpiło to za zgodą właściciela lub zarządcy działki nr [...]. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ oraz w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa. Wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., a zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego, stosownie do wyniku postępowania, na podstawie art. 200 tej ustawy.