I OSK 526/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Jan Paweł Tarno (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Kr 1730/01 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1730/01 oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...], nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości, części działki nr 214 położonej w obrębie geodezyjnym 31 jednostki ewidencyjnej [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia 15.07.1985 r., nr [...] na cele realizacji Bazy Zajezdni Autobusowej MPK w [...] przy ul.[...]. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie wykazało, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z wpisem w księdze wieczystej Nr 184737 1 stanowi własność "M" S.A. w [...]. Nabycie własności nieruchomości przez ten podmiot nastąpiło na podstawie umowy z 30.09.1997 r. o przeniesieniu własności przez Gminę [...] jako aportu w celu pokrycia części podwyższonego kapitału akcyjnego Spółki w związku z objętymi przez Gminę [...] akcjami w tej Spółce. Skarżący wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopiero w dniu 21.02.2001 r., więc po upływie prawie 3 i pół roku od czasu, kiedy "M" S.A. w [...] nabyła własność przedmiotowej nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, zawartego w art. 47 ust. 4 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - pod rządami której Gmina [...] przeniosła własność nieruchomości na rzecz "M." S.A. w [...] - polegała na tym, że w sytuacji, kiedy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona, podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (Skarb Państwa lub gmina), był obowiązany przed dokonaniem ewentualnej zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości zwrócić się do poprzedniego właściciela tej nieruchomości (wywłaszczonego) lub jego następcy prawnego z zapytaniem, czy jest on zainteresowany odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc w szczególności z jednoczesnym dokonaniem rozliczeń, o których mowa w ust. 2 tego przepisu. Dopiero wówczas, jeżeli osoba ta nie wyraziła zgody na zwrócenie jej wywłaszczonej nieruchomości, podmiot wywłaszczający mógł przeznaczyć nieruchomość na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. Można więc uznać, że brak zgody na zwrócenie wywłaszczonej nieruchomości oznaczał wyrażoną pośrednio zgodę na wykorzystanie jej na inne cele, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej i pozbawiał poprzedniego właściciela możliwości wystąpienia w przyszłości o jej zwrot w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podobny co do istoty zakaz obowiązuje w art. 136 ust. l ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. Ustawa z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podobnie jak obecnie obowiązująca ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie określają jednak skutków naruszenia zakazu określonego w art. 47 ust. 4 pierwszej z nich i w art. 136 ust. l tej ostatniej ustawy. Trafny jest więc zarzut podniesiony w okresie obowiązywania ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że w ustawie tej widoczny jest brak niezbędnego zsynchronizowania pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej, a przewidzianym również ustawowo uprawnieniem Skarbu Państwa [a obecnie i jednostek samorządu terytorialnego] do sprzedaży takiej nieruchomości innym osobom, oddania jej w użytkowanie wieczyste czy użytkowanie albo dzierżawę lub najem. W konsekwencji umowa, na mocy której Skarb Państwa oddał wywłaszczony grunt osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego nie jest - sama przez się - nieważna (art. 58 § l k.c.). Zgodnie bowiem z art. 58 § l k.c. o nieważności czynności prawnej można mówić w przypadku jej sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Osoba ubiegająca się o ustanowienie użytkowania wieczystego nie ma zaś obowiązku ustalania, czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego - wpisane w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości - dysponują odmową złożenia wniosku o zwrot lub też czy zachodzi sytuacja określona w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasada powyższa dotyczy każdej umowy mającej za przedmiot wywłaszczoną nieruchomość, zawartej z naruszeniem zakazu z art. 136 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, a poprzednio - przed dniem 1.01.1998 r. - zakazu z art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - w przypadku wniesienia przez gminę własności wywłaszczonej nieruchomości jako aportu w celu objęcia części podwyższonego kapitału akcyjnego spółki. Jednocześnie nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot, nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej, nieruchomość taka nie może być zwrócona. Pogląd taki został sformułowany dwukrotnie przez Sąd Najwyższy w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w uchwałach siedmiu sędziów z 23.09.1993 r., III AZP 13/93, niepubl. i z 22.12.1993 r., III AZP 24/93, PUG 7-8/1994, s. 32 i n.). W uchwale z 23.09.1993 r. Sąd Najwyższy orzekł, że organ administracyjny może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, zaś w uchwale z 22.12.1993 r., uznał, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Argumentacja Sądu Najwyższego jest podobna w obu uchwałach. Istniejący stan prawny nieruchomości nie oznacza jednak, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powinien on - stosownie do postanowień art. 97 § l pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § l k.p.a.). Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno powyższych przepisów, przepisu art. 7 k.p.a., jak i postanowień art. 136 ust. l i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu z art. 136 ust. l tej ustawy. W związku z powyższym należy ocenić, że organy administracyjne orzekające w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją naruszyły powyższe przepisy. Nie można jednak ocenić, że naruszenia te uzasadniają możliwość uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145 § l pkt l lit a i c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. Przepisy te przewidują możliwość uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny i uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, jeżeli naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy lub - w przypadku naruszenia przepisów postępowania - jeżeli naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc w rozpoznawanej sprawie mogło doprowadzić do wydania przez organy administracji publicznej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Przeprowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postępowanie dowodowe wykazało, że niezależnie od naruszenia przez organy orzekające w sprawie prawa materialnego i przepisów postępowania, nie istniały możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7.05.2003 r, sygn. akt I ACa 316/03 i I Acz 482/03 prawomocnym wyrokiem (w związku z odrzuceniem przez Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 29.01.2004 r., sygn. akt III CK 562/03, kasacji od tego wyroku zmienił wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z 23.01.2003 r., sygn. akt IC 1260/02, którym to wyrokiem Sąd Okręgowy w Krakowie w sprawie z powództwa A. K. przeciwko Gminie [...] i "M." SA w [...] stwierdził, że umowa przeniesienia własności działki nr 214 dokonana umową z dnia 30.09.1997 r. jest nieważna - i oddalił powództwo A. K.. Oznacza to - zgodnie z poczynionymi wyżej ustaleniami - że nie istnieją i nie istniały w czasie orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości możliwości jej zwrotu, ponieważ - jak wyżej wskazano - nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot, nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. A. K./ wyczerpał zaś prawne możliwości podważenia umowy, na podstawie której Gmina [...] przestała być właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został zaskarżony w całości przez A. K. W skardze kasacyjnej zarzucono temu wyrokowi: l) naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - a to przepisów art. 136 ust. l i ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [dalej: Ustawa z 1997] w związku z powoływanymi przez Sąd przepisami art. 47 ust. 4 i art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [dalej: Ustawa z 1985] w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, polegającą - pomimo konstytucyjnej ochrony prawa własności i zasady, iż wywłaszczenie tj. pozbawienia obywatela RP prawa podmiotowego jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne oraz za słusznym odszkodowaniem - na przyjęciu tezy, iż w świetle art. 136 ust. l i 3 wystarczającą przesłanką usprawiedliwiającą odmowę zwrotu prawa własności wywłaszczonej nieruchomości jest rozporządzenie przez Skarb Państwa lub Gminę daną nieruchomością poprzez wniesienie jej do spółki prawa handlowego i zarazem uzyskanie tym samym przez Skarb Państwa /Gminę własności udziałów w tej spółce, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. l lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku ze stwierdzonym przez Sąd (str. 5 i 7 uzasadnienia) naruszeniem przez organy administracji przepisu art. 7 k.p.a. w związku z niezastosowaniem art. 69 Ustawy z 1985 r. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, lub zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie część działki Nr 214 obr.31 Kraków dawniej działka Nr 33/2 o pow. 0,2881 ha wywłaszczonej decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z 15 lipca 1985 r. Nr [...], a także zasądzenia na rzecz Strony od organu administracji kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jest znany organom administracji i Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i właściwie niesporny. Rzecz tkwi natomiast w ocenach formułowanych na podstawie przepisów Ustaw z 1985 r. i z 1997 roku w zakresie wywłaszczenia. Rysujący się na tle zaskarżonego orzeczenia problem prawny można sformułować następująco: Czy jest dopuszczalnym skuteczne wywłaszczenie nieruchomości w tym sensie, iż skutkować ono będzie odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli jest pewnym nieruchomość przesądzonym, że: a) organ administracji dokonał wywłaszczenia nieruchomości na cel - budowy Bazy Zajezdni Autobusowej i cel ten nigdy nie został zrealizowany, b) jednostka samorządu terytorialnego wbrew obowiązującym w dacie dokonywania czynności przepisom Ustawy z 1985 r. nie wykonała obowiązku zwrócenia się do osoby wywłaszczonej lub jej następcy prawnego z odpowiednim wnioskiem na zmianę sposobu wykorzystywania tej nieruchomości - po myśli ówczesnego art. 47 ust. 4 Ustawy z 1985 r. w zw. art. 69 tej Ustawy, c) jednostka samorządu terytorialnego (Gmina [...]) rozporządziła ww. nieruchomością i wniosła ją do spółki z o.o. co pociąga za sobą uprawnienie korporacyjne i majątkowe związane z obejmowanymi udziałami, a to m.in. prawo Gminy [...] do pobierania dywidendy tj. korzyści stanowiącej ekwiwalent bezpodstawnie wniesionego do spółki majątku. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził dwie niezwykłej wagi kwestie: Motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazują, że Sąd przyjął do akceptującej wiadomości skądinąd niekwestionowany w całym toku postępowania administracyjnego fakt, iż Gmina [...] nie zrealizowała celu określonego decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości. Nie kwestionowano też uprawnień Strony jako spadkobiercy wywłaszczonego właściciela, powyższe wynika już z pkt. l motywów rozstrzygnięcia Sądu. Ponadto w pkt. 3 i 4 uzasadnienia Sąd uznał wprost, że pomimo dyspozycji art. 47 ust. 4 Ustawy z 1985 r. i art. 69 tej Ustawy organ administracji nie zwrócił się do następcy prawnego wywłaszczonego właściciela z pytaniem czy chce odzyskać utraconą nieruchomość. Dalej Sąd wywodzi jakie znaczenie miało pod rządami Ustawy z 1985 r., uprawnienie właściciela do wypowiedzenia się na temat ewentualnej zmiany celu wywłaszczenia, czy też inaczej rzecz ujmując sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości lub też wypowiedzenia się w sprawie ewentualnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ocena skutków niedopełnienia przez Gminę [...] wyżej wskazanego obowiązku musi być dokonana z punktu widzenia całej instytucji wywłaszczenia. Bezspornym jest, iż uprawnienie Państwa do wyzucia z własności obywatela musi być ograniczane tylko do przypadków, gdy owo pozbawienie własności motywują cele społecznie użyteczne, wyraźnie wskazane w decyzji wywłaszczeniowej. Od tej reguły nie ma wyjątku - chyba że wyraźny przepis ustawy wskaże takowy. Rozumowanie Sądu właśnie statuuje taki wyjątek jednak bez oparcia w wyraźnych przepisach ustawy. Zdaniem Sądu jeśli organ administracji (Gmina [...]) rozporządziła wywłaszczoną nieruchomością na cel sprzeczny z celem wywłaszczeniowym - i nawet nie informując o tym uprawnionego - to i tak żądać zwrotu tej wywłaszczonej nieruchomości nie można. Niepodobna przyjąć, że niedochowanie obowiązku powiadomienia strony przy braku możliwości realizacji celu wywłaszczeniowego - nie wywołuje skutku prawego w zakresie ważności rozporządzenia nieruchomością ani też - jak widać z praktyki - nie nakłada na Gminę obowiązku zapłaty odszkodowania dopóki orzeczenia sądów nie nakażą jego zapłaty. Takie postępowanie jest sprzeczne z regułami państwa prawa, gdyż traktuje obywatela i jego prawa jak przedmiot, gdyż to okazuje się, że Państwo ma prawo pozbawić obywatela własności z tym, że musi określić cel wywłaszczenia, ale Państwo ten cel może zmienić i w przez to w żaden sposób nie jest związane własną decyzją wywłaszczeniową. Czy Państwo nie ma obowiązku dochować najwyższej staranności wobec faktu iż odebrało swemu obywatelowi własność, czy może liczyć na jego brak rozeznania? Nawet bez dokonywania precyzyjnych wyliczeń jest rzeczą pewną, że wartość nieruchomości w Polsce w roku 1985 i w roku 1997 r. czy 2001 r. to zupełnie różne wartości. Uprawnienie właściciela do wypowiedzenia własnego sądu w kwestii celów wywłaszczeniowych lub zwrotu nieruchomości stanowi wobec powyższego konstytucyjną gwarancję, że cel wywłaszczeniowy albo będzie zrealizowany albo też będzie zrealizowany inny cel - ale za zgodą właściciela albo wreszcie będzie on mógł odzyskać swe prawo własności za zwrotem odszkodowania. Niedopuszczalny byłby wniosek o możliwości samodzielnej zmianie - przez organa Państwa (Gminę) – celu wywłaszczeniowego. Pośrednio argument taki wynika także z powołanego w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 13 marca 2001 r. art. 229 Ustawy z 1997 r. Ma rację Wojewoda Małopolski pisząc o ścisłej interpretacji tego przepisu. Przepis ten stanowi, iż roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 Ustawy z 1997 r. nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej wieczystego użytkowania, które wpisano do księgi wieczystej. A contrario z tego przepisu wynika, że: l/ uprawnienie takie przysługuje w przypadkach w nim nie wymienionych tj. np. w przypadku wniesienia wkładu do spółki z o.o. w tym przypadku wniesienia nieruchomości jako aportu, 2/ uprawnienie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 przysługuje jeżeli - albo lepiej mimo, że - nieruchomość została sprzedana po dniu wejścia w życie ustawy, albo też po dniu wejścia w życie tej ustawy dokonano innej czynności prawnej wyraźnie nie wymienionej w tym przepisie. Wobec tego, iż znając wszystkie okoliczności tej sprawy - Gmina [...] zawarła umowę przenoszącą na spółkę z o.o. M. własność ww. nieruchomości w 30 września 1997 r. i wobec rygorystycznej interpretacji ważnego w tej sprawie art. 229 Ustawy z 1997 r. należy dojść do wniosku, iż to na Gminie ciążył będzie obowiązek podjęcia działań zmierzających do zwrotu nieruchomości wniesionej tytułem aportu. Ocena ta nie ma nic wspólnego z oceną ważności umowy z 30 września 1997 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] a Spółką M.. Ważność tej umowy nie powinna przesądzać o braku możliwości zwrotu nieruchomości. Istotne w tej sprawie jest to, że zamiast określonego celu zabrano komuś prawo własności w celu w ogóle nie wskazanym w decyzji administracyjnej ani też w żadnym innym akcie, a sam zainteresowany nie wiedział o tym nic ani w żaden sposób nie mógł ustosunkować się do zamiaru dokonania czynności prawnej przez nowego właściciela - który wszedł w swe prawa dzięki wywłaszczeniu dawnego. Mamy tu bowiem do czynienia z częściową lub całkowitą ) zależnie od sytuacji faktycznej niemożliwością spełnienia świadczenia. W tych okolicznościach Gmina musiałaby rozważyć możliwość odstąpienia od umowy zawartej możliwość dniu 30 września 1997 r. Zagadnienia te winny być należycie rozpatrzone w toku postępowania administracyjnego jednak w żadnej z analizowanych decyzji (ani Prezydenta Miasta [...] ani Wojewody Małopolskiego ) spraw tych nie poruszono. Zasadnym jest więc wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji powinien nakazać zbadanie tych okoliczności w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Na wstępie zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji (w granicach określonych skargą kasacyjną), a nie decyzji organów administracji publicznej. Mając to na względzie stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył prawa, ponieważ dokonał poprawnej interpretacji art. 136 ust. l i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 47 ust. 4 i art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, również mając na względzie postanowienia zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Prawidłowo także nie zastosował art. 145 § 1 pkt. l lit. a) i c) p.p.s.a. Stosownie do tego ostatniego przepisu sąd I instancji obowiązany jest uwzględnić skargę na decyzję i ją uchylić w całości albo w części tylko w przypadku, gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub b) inne – niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalił, że stwierdzone przez niego, a popełnione przez organy administracyjne naruszenia prawa nie mają takiego charakteru. Przedmiotowa nieruchomość bowiem, tzn. nieruchomość, o której zwrot wnioskował skarżący, nie mogła zostać zwrócona, ponieważ nie jest ona, ani własnością Skarbu Państwa, ani własnością określonej jednostki samorządu terytorialnego. Skoro A. K. wyczerpał prawne możliwości podważenia umowy, na podstawie której Gmina [...] przestała być właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to nie było prawnej możliwości orzeczenia jej zwrotu na jego rzecz. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Natomiast orzekanie kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Prezydenta [...] NSA uznał za bezprzedmiotowe, ponieważ nie znajduje ono podstawy prawnej ani w art. 203, ani w art. 204 p.p.s.a. Stosownie do unormowania zawartego w pkt 1 tego ostatniego przepisu w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Tymczasem Prezydent [...], który wniósł o koszty zastępstwa procesowego nie jest organem w rozumieniu tego przepisu, ponieważ to nie jego decyzja była przedmiotem skargi A. K.