II SA/Gd 1330/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.), Asesor WSA Krzysztof Retyk, , Protokolant: Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2002 r., nr [[...]] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2002 r., nr [[...]] 2. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 30 stycznia 2002 r. nr [[...]] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał B. K., w celu doprowadzenia budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [[...]] w K. do stanu zgodnego z prawem, rozebrać samowolnie wykonaną rozbudowę (przedłużenie budynku o 90 cm wraz z zadaszeniem) oraz przywrócić poprzednią funkcję budynku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2001 r. ustalono, że w istniejącym budynku gospodarczym zlokalizowanym w K. przy ul. T. R., którego właścicielem jest Gmina Miasta, administratorem A.., użytkownik B. K. w 2000 r. zamontował drzwi dwuskrzydłowe, dokonał przedłużenia ścian pomieszczenia o ok. 90 cm oraz wykonał żelbetonowe zadaszenie. Użytkownik pomieszczenia gospodarczego przedłożył pismo Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 18 czerwca 1996 r., w którym wyrażono zgodę na wstawienie drzwi garażowych w w/w pomieszczeniu z przeznaczeniem na przechowywanie samochodu, jednakże organ I instancji uznał, że administrator nie był kompetentny do wydawania zgody na dokonanie rozbudowy i zmiany przeznaczenia obiektu, i w związku z powyższym sprawcą samowolnej rozbudowy jest jej wykonawca. W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. zarzucił rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie przepisów art. 48 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7, 10, 77 § 1 oraz 107 § 1 K. p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że wykonane przez niego roboty budowlane, polegały na remoncie jednego z segmentów istniejącego już obiektu budowlanego. Wykonane prace nie obejmowały zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu oraz nie wpłynęły na zmianę wyglądu budynku w odniesieniu do otaczającej zabudowy. W ocenie odwołującego roboty te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Brak zgłoszenia nie może jednak skutkować rygorem nałożenia obowiązku rozebrania wyremontowanego obiektu. Odwołujący zakwestionował również ustalenie organu odnoszące się do wydłużenia ścian pomieszczenia o 90 cm wskazując, że w trakcie oględzin budynku nie dokonywano żadnych pomiarów, a w jego ocenie wstawienie drzwi garażowych spowodowało wydłużenie ścian o ok. 70 cm. Zdaniem odwołującego decyzja organu I instancji ma charakter krzywdzący, gdyż nazwanie go sprawcą samowoli budowlanej, w sytuacji uzyskania zgody od administratora osiedla, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 kwietnia 2002 r. nr [[...]], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. DZ. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz nakazał B. K. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego (przedłużenia budynku o 90 cm wraz z zadaszeniem). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji, podzielając ustalenia i ocenę prawną zawartą w rozstrzygnięciu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazał że podstawą rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego jest stwierdzenie przesłanki, która obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki, którą w niniejszej sprawie był brak pozwolenia na rozbudowę spornego pomieszczenia. Organ II instancji podkreślił, że dla rozstrzygnięcia w sprawie z art. 48 nie ma znaczenia przyczyna wybudowania obiektu budowlanego, gdyż realizacja robót musi uwzględniać obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że orzeczenie organu I instancji zawiera jednak sformułowanie nie wynikające z zapisu art. 48 cyt. ustawy "...w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego ,prawem..." oraz "...przywrócić poprzednią funkcję budynku ..." i dlatego dysponując całością materiału dowodowego bez konieczności jego uzupełnienia uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie o nakazie rozbiórki. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ nadzoru II instancji wyjaśnił, że rozbudowa obiektu zgodnie z prawem budowlanym wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, a jeżeli inwestor jej nie posiadał to zrealizował obiekt budowlany samowolnie, co zmuszało organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, gdyż strona czynnie uczestniczyła w toczącym się postępowaniu i miała możność zgłaszania swoich uwag (uczestnictwo w oględzinach, pisma wyjaśniające strony w aktach). W toku postępowania organ nadzoru jednoznacznie udokumentował stan faktyczny i strona tych ustaleń nie podważała do czasu wydania rozstrzygnięcia. Sugerowane przez stronę zakwalifikowanie wykonanej rozbudowy jako nie wymagające pozwolenia nie jest możliwe ze względu na treść art. 29 ust. 2 pkt 1 "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na: remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast". Wykonana rozbudowa spowodowała zmianę wyglądu budynku oraz wprowadziła zmiany elementów konstrukcyjnych obiektu poprzez powiększenie otworu drzwiowego i wykonanie nowego nadproża oraz dachu nad bramą garażową. Ponadto strona błędnie interpretuje art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga: budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5a, 9 i 10, oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-7 i 10, gdyż zgoda administracji osiedla nie może zastąpić wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pod pojęciem budowa - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. W związku z czym zgodnie z art. 28 rozbudowę obiektu można wykonać posiadając decyzję pozwolenie na budowę (zgodnie z art. 3 pkt. 11) - należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Zgoda administratora osiedla nie upoważniała inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu budowlanego. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził ponadto, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera elementy wymienione w art. 107 § 1 K.p.a., a w szczególności: - stan faktyczny wykonanej rozbudowy - na podstawie protokółu z przeprowadzonego dowodu z oględzin spisanego 14.11.2001 r. i podpisanego bez uwag przez stronę, - uzasadnienie prawne decyzji - oparte na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 52 inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48. i art. 51. Nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności nakłada się na inwestora. Strona w trakcie postępowania administracyjnego oświadczyła, że wykonała przeróbkę pomieszczenia gospodarczego na garaż i nie kwestionowała tego faktu do czasu wydania rozstrzygnięcia. W świetle przedstawionych okoliczności działając zgodnie z przepisami art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego orzeczono jak w sentencji decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył B. K., który w całości ponowił argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek - stosownego rozstrzygania, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności (por. T. Woś Postępowanie sądowo-administracyjne, W-wa 1996 r., str. 199). W ocenie sądu w ustalonym stanie faktycznym zaskarżona decyzja nie może się ostać, choć nie bezpośrednio z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi. Przepis art. 28 ustawy Z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy budową jest zarówno wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak i jego odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa. Skarżący nie kwestionuje, że podczas wykonywania robót budowlanych mających na celu przystosowanie istniejącego pomieszczenia gospodarczego do pełnienia funkcji umożliwiającej garażowanie samochodu po zainstalowaniu drzwi garażowych nastąpiło przedłużenie ścian istniejącego obiektu. Nie kwestionuje również, że prace budowlane wykonał bez zezwolenia na budowę i że nie dokonał właściwemu organowi zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. W takiej sytuacji, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 tego prawa, istnieje obowiązek zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Remontem są prace polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego bez zmiany konstrukcji budynku, z wyłączeniem bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8 wymienionej ustawy). Natomiast rozbudowa, nadbudowa lub przebudowa obiektu budowlanego wymaga już pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 wymienionej ustawy. Jak wynika z akt sprawy zakres dokonanych przez inwestora robót nie może być traktowany jako remont zwalniający od uzyskania pozwolenia na budowę. Gdyby skarżący dopełnił chociaż obowiązku zgłoszenia zakresu i sposobu zamierzonych robót budowlanych, to właściwy organ mógłby określić warunki ich wykonania i wskazać mu właściwą drogę postępowania. Jedynie brak sprzeciwu tego organu w terminie 30 dni upoważniał skarżącego do wykonania robót budowlanych. Powołany, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 48 cyt. ustawy stanowił, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z przytoczonej wyżej normy prawnej wynika w sposób jednoznaczny, że sama realizacja obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zobowiązywała właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki i to niezależnie od przyczyn, dla których inwestor zdecydował się na samowolne rozpoczęcie i wykonanie robót budowlanych polegających na powiększeniu istniejącego obiektu. Przez pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 48 cyt. ustawy należy rozumieć ostateczną decyzję administracyjną zawierającą takie pozwolenie (art. 28 ustawy). Nie jest tu wystarczające nawet istnienie projektu budowlanego, chociażby ten projekt sporządzony został przez osobę mającą uprawnienia do wykonania takich prac, jak również nie jest wystarczająca zgoda właściciela nieruchomości lub zarządcy na ich wykonanie. Ponieważ przepisy prawa budowlanego nie wyjaśniają co należy rozumieć przez część obiektu budowlanego tj. tę część jego substancji, która została wybudowana samowolnie bez względu na jej konstrukcyjne powiązanie z dawną substancją obiektu, czy też część dającą się fizycznie oddzielić bez znacznego uszkodzenia pierwotnej części obiektu - a w świetle art. 48 rozbiórce podlega każdy budynek lub jego część wykonana bez wymaganego pozwolenia, to przyjąć należy, że od tego rygoru nie można odstąpić w żadnym przypadku, chyba że samowola budowlana nie będzie dostrzeżona przez okres pięciu lat (art. 49). W odczuciu skarżącego postępowanie organów administracyjnych może być odebrane jako bardzo formalne w tym znaczeniu, że jedynym powodem nakazania rozbiórki było niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym wskazać należy, że możliwość podobnie "formalnego" zastosowania art. 48 Prawa budowlanego była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego przy okazji rozstrzygania o konstytucyjności tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze m. in. możliwość powstania sytuacji, w której inwestor realizujący samowolnie obiekt budowlany, spełniał będzie wszystkie przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę, ale pozwolenia takiego nie uzyska, stwierdził wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie o sygnaturze P 2/98, iż art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK Nr 1 z 1999 r., poz. 2). Wykazany wyrok nie był jedyną wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego na temat zgodności art. 48 z Konstytucją (por. wyrok z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie o sygnaturze SK 2/01 -OTK-A 2002/2/15). Również brak znajomości przepisów prawa i domniemanie działania zgodnie z prawem, czym tłumaczy się skarżący, nie może być usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji. Rozpoznając sprawę Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona do sądu decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 K.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w nauce prawa wielokrotnie podkreślano, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w taki sposób, by możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucji administracyjnej (por. K.p.a. z Komentarzem B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, W-wa 2000 r., str. 446). Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być zatem tak sformułowane, aby nie było wątpliwości nawet po latach, czego ono dotyczyło. Decyzja z dnia 24 kwietnia 2002 r. nakazuje skarżącemu rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego (przedłużenia budynku o 90 cm wraz z zadaszeniem). Z podpisanego przez skarżącego protokołu oględzin wynika, że "dokonano przedłużenia ścian pomieszczenia o ok. 90 cm". W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący kwestionował to ustalenie wskazując, że w czasie wizji nie dokonywano jakichkolwiek pomiarów. Treść protokołu oględzin z dnia 14 listopada 2001 r. potwierdza tę okoliczność. Precyzyjne sformułowanie osnowy decyzji jest szczególnie istotne w decyzjach z zakresu Prawa budowlanego, kiedy decyzja dotyczy konkretnego obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego, wymagającego opisania i określenia położenia w jednostkach fizycznych (m, cm). Te same uwagi należy odnieść do całego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności do zasad sporządzania protokołów z konkretnych czynności dowodowych (rozdział 4 k.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że przedmiot decyzji administracyjnej wynika z jej osnowy i uzasadnienia, a nie z załączników, których nie można interpretować dowolnie w oderwaniu od treści decyzji. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga w rozpoznawanej sprawie, czy istnieje techniczna możliwość wykonania nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu, bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku gospodarczego oraz zachowania innych wymagań bezpieczeństwa w toku wykonywania prac rozbiórkowych. Jeżeli istniejący obiekt został połączony z dobudowaną samowolnie częścią w taki sposób, że jej rozbiórka naruszałaby bezpieczeństwo istnienia dotychczasowego obiektu budowlanego, to wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone sporządzeniem projektu tej rozbiórki, który podlegałby zatwierdzeniu w decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia jest zastosowanie przepisu art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit.c ustawy w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do wymagań określonych w art. 152 ustawy Sąd określił w wyroku, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.