II SA/Wr 2095/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty Powiatu w Ś. z dnia [...]r., uchyla ponadto poprzedzające je decyzje: Starosty Powiatowego w Ś. z dnia [...]r., nr [...]w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]r. i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r., decyzję Starosty Powiatowego w Ś. z dnia [...]r., nr [...]w przedmiocie przyznania z dniem [...]r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 100% zasiłku dla bezrobotnych na okres do 12 miesięcy, decyzję Wojewody D. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty Powiatu w Ś. z dnia [...]r. orzekającej o odmowie przyznania z dniem [...]r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, decyzję Starosty Powiatowego w Ś. z dnia [...]r., [...]w przedmiocie odmowy przyznania z dniem [...]r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, decyzję Wojewody D. z dnia [...]r., nr [...]w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty Powiatu w Ś. z dnia [...]r., nr [...]w sprawie uznania z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku oraz decyzję Starosty Powiatowego w Ś. z dnia [...]r., nr [...]w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]r., II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 oraz art. 25 ust. 12 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (J.t. Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. M. od decyzji Starosty Powiatu w Ś., z dnia [...]r., znak: [...], orzekającej o uznaniu z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia podniesiono, że zaskarżoną decyzją uznano T. M. z dniem [...]r. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku, ponieważ w dniu kolejnej rejestracji nie spełniła żadnego z warunków art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano również, że T. M. nie spełniła również warunku art. 25 ust. 12. W odwołaniu od tej decyzji T. M. wniosła o zmianę niesłusznej, jej zdaniem, decyzji i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r., pomniejszonego o poprzedni okres pobierania zasiłku podając, że spełniła warunek określony w art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ponieważ status osoby bezrobotnej utraciła na okres krótszy, niż 365 dni, a w dniu kolejnej rejestracji spełniła warunki określone w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 89, poz.973 z 2001r.). Skarżąca uważa, że przepis art. 23 ust. 1 i 2 ustawy nie ma zastosowania do niniejszej sprawy z uwagi na jego wyłączenie przez art. 4 ust. 1 i 2 wyż. cyt. ustawy, ponieważ przepis ten zalicza do okresu uprawniającego do zasiłku okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego z pomocy społecznej. Na podstawie akt ustalono, że T. M. zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. dnia [...]r. po okresie wykonywania pracy za granicą od [...]r. do [...]r. u pracodawcy zagranicznego, oświadczyła, że za ten okres nie odprowadziła składek na Fundusz Pracy i przedstawiła świadectwa pracy za okres od [...]r. do [...]r., od [...]r. do [...]r., od [...]r. do [...]r. oraz od [...]r. do [...]r., a także decyzje Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie których ustalono, że w okresie od [...]r. do [...]r. pobierała zasiłek gwarantowany i w tym okresie odprowadzono składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz zdrowotne i decyzją z dnia [...]r. została uznana z dniem [...]r. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Następnie decyzją z dnia [...]r. T. M. została pozbawiona statusu bezrobotnego z dniem [...]r., ponieważ nie zgłosiła się w wyznaczonym terminie. Ponownie skarżąca zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. dnia [...]r. i decyzją z dnia [...]r. została uznana za osobę bezrobotną z dniem [...]r. bez prawa do zasiłku. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzje Starosty Powiatu z dnia [...]r. i z dnia [...]r. oraz sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu w Ś. decyzją z dnia [...]r. odmówił przyznania T. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, od której skarżąca wniosła odwołanie do Wojewody D.. Po rozpatrzeniu sprawy odwołania skarżącej Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że skarżąca spełnia warunki dla przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...]r. Starosta Powiatu w Ś. przyznał T. M. prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r., w wysokości 100% zasiłku dla bezrobotnych, na okres 12 miesięcy, o ile wcześniej nie zajdą okoliczności powodujące jego wcześniejszą utratę. Następnie decyzją z dnia [...]r. T. M. z dniem [...]r. została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, ponieważ nie zgłosiła się w wyznaczonym na dzień [...]r. terminie i w ciągu 5 dni nie powiadomiła o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, a dopiero w dniu [...]r. oświadczyła, że wyjechała do chorej matki. Skarżąca nie dostarczyła żadnego dowodu no to, że jej matka była chora i wymagała opieki. Decyzję tę doręczono skarżącej w siedzibie Urzędu w dniu [...]r. i skarżąca nie wniosła od niej odwołania. Na podstawie powyższych ustaleń podjęto zaskarżoną decyzję. Stwierdzono, że zgodnie z przepisem art. 25 ust. 12 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (J.t. Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) osoba, która utraciła status bezrobotnego na okres nie dłuższy niż 365 dni, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku, jeżeli w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 23. Skarżąca w okresie posiadania prawa do zasiłku utraciła status osoby bezrobotnej na okres nie dłuży niż 365 dni, ale w dniu ostatniej rejestracji tj. [...]r. nie spełniła warunków określonych w art. 23 - w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację tj. od [...]r. do [...]r. nie posiadała okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego co najmniej 365 dni. Nie można się zatem zgodzić ze skarżącą, że spełnia warunki przewidziane w przepisie art. 25 ust. 12 wyż. cyt. i przepis art. 23 nie ma zastosowania w jej sprawie. W skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego T. M. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie przez sąd administracyjny o istnieniu uprawnienia skarżącej do prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Opisała przebieg postępowania administracyjnego w swojej sprawie i stwierdziła, że zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z dnia 22 czerwca 2001r. (Dz. U. Nr 89, poz. 973) powinna otrzymać zasiłek dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie powołując się na swoją wcześniejszą argumentację. Podniósł ponadto, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej nie może stanowić podstawy przyznania zasiłku skarżącej, gdyż w chwili obecnej nie występują przesłanki do jego zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie, w nawiązaniu do skargi, należy wyjaśnić, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269). Uprawnienia orzecznicze tego sądu mają w zasadzie charakter kasacyjny. Nie mogą więc one rozstrzygać co do istotny sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonego aktu. Mogą jedynie utrzymać zaskarżony akt w mocy albo wyeliminować go z obrotu prawnego, jeżeli jest on sprzeczny z prawem (art. 151 i 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że niezależnie od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, sąd administracyjny nie mógłby orzec na rzecz skarżącej istnienia lub nieistnienia prawa, chyba że ustawy stanowią inaczej. Przechodząc do istoty sprawy, zauważyć należy, co następuje: skarżąca zgłosiła się do urzędu pracy w celu rejestracji w dniu [...]r. W okresie [...]r. - [...]r. pobierała zasiłek gwarantowany z pomocy społecznej. Decyzją I instancji z dnia [...]r. została uznana za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...]r. pozbawiono skarżącą statusu osoby bezrobotnej, gdyż nie zgłosiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Decyzją z dnia [...]r. uznano ją ponownie za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. W wyniku odwołania skarżącej od tej decyzji, decyzją organu odwoławczego z dnia [...]r. uchylono decyzję z dnia [...]r. uznającą ją za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku, jak i decyzję z dnia [...]r. pozbawiającą ją statusu osoby bezrobotnej w związku z niezgłoszeniem się do urzędu pracy. Decyzją organu I instancji z dnia [...]r. odmówiono przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych, i w wyniku odwołania decyzją organu odwoławczego z dnia [...]r. uchylono decyzję z dnia [...]r. i przekazano sprawę organowi I instancji. Kolejną decyzją organu I instancji z dnia [...]r. przyznano skarżącej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. na okres 12 miesięcy, a następnie decyzją I instancji z dnia [...]r. pozbawiono ją statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...]r., motywując, że w dniu [...]r. nie zgłosiła się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy i nie powiadomiła w ciągu 5 dni o przyczynie niestawiennictwa. Następnie decyzją I instancji z dnia [...]r. orzeczono o uznaniu skarżącej z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych, motywując powyższe tym, że w dniu kolejnej rejestracji, tj. [...]r. skarżąca nie spełniała żadnego warunku, o którym mowa w ar. 23 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zaskarżoną decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. utrzymano decyzję z dnia [...]r. w mocy. Tak szerokie przedstawienie postępowania decyzyjnego w sprawie skarżącej wynika z tego, że ocena zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji I instancji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Jeżeli organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzje o przyznaniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku i decyzje późniejsze dotyczące przyznawania oraz pozbawiania skarżącej statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku, są rozstrzygnięciami w sprawie o przyznanie skarżącej statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Określenie "sprawa, której dotyczy skarga" użyte w art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza sprawę o znaczeniu materialnoprawnym, a nie tylko procesowym. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma decyzja Wojewody D. z [...]r. uchylająca decyzję zaskarżoną z dnia [...]r. orzekającą o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z tym dniem i o odmowie przyznania prawa do zasiłku oraz decyzję z dnia [...]r. orzekającą o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z brakiem w aktach sprawy pisma zawierającego odwołanie skarżącej, Sąd nie jest w stanie ocenić, na jakiej podstawie, decyzją z [...]r., poza decyzją zaskarżoną (z [...]r.) uchylono także wydaną około 5 miesięcy wcześniej decyzję z dnia [...]r., która - jak można sądzić - nabrała waloru ostateczności i prawomocności. Z podstawy prawnej decyzji uchylającej (z [...]r.) w żaden sposób nie wynika, by powołano się na któryś z niezwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych. W związku z tym organ powinien ponownie przeanalizować treść odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...]r. pod kątem stwierdzenia, czy poza odwołaniem od tej decyzji zawarty tam jest wniosek o wszczęcie któregoś z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych wcześniej w tej sprawie. Decyzja uchylająca w zwykłym trybie odwoławczym decyzją ostateczną w postępowaniu instancyjnym musi być uznana za nieważną. Późniejsze decyzje wydane w tej sprawie dotknięte są nie tylko piętnem ewentualnej wadliwości wynikającej z faktu możliwej wadliwości decyzji z dnia [...]r., ale ponadto brak między nimi wzajemnej koherencji i logicznych powiązań treściowych. Tytułem przykładu wskazać należy, że skoro decyzja odwoławcza z dnia [...]r. (abstrahując od jej formalnej prawidłowości) uchyla decyzję w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku oraz decyzję pozbawiającą statusu bezrobotnego z powodu niezgłoszenia się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i przekazuje sprawę I instancji do ponownego rozpatrzenia, to organ pierwszoinstancyjny powinien ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć obie przekazane sprawy. Nie czyni jednak tego, orzekając wyłącznie w kwestii odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku i nie orzekając formalnie w kwestii statusu bezrobotnego. Następnie, nie rozpatrując i nie rozstrzygając uchylonej i przekazanej mu do ponownego rozpatrzenia sprawy pozbawienia statusu osoby bezrobotnej z powodu niezgłoszenia się w urzędzie pracy, decyzją z [...]r. przyznaje skarżącej prawo do zasiłku na okres do 12 miesięcy i natychmiast, po nabraniu przez tę decyzję waloru ostateczności (w dniu [...]), w zwykłym trybie, decyzją z dnia [...]r. pozbawia skarżącą statusu bezrobotnej i prawa do zasiłku, motywując, że w dniu [...]r. nie zgłosiła się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy. Skoro pozbawienie statusu osoby bezrobotnej ze wskazanego tytułu następuje na okres 3 miesięcy (art. 13 ust. 3 pkt 5 ustawy), to nie jest jasne, dlaczego decyzją z dnia [...]r. (tzn. po ok. [...]tygodniach) uznaje się skarżącą za osobę bezrobotną. Należy przy tym mieć na względzie, że w wyniku decyzji z dnia [...]r. skarżąca miała już trzymiesięczną karencję w statusie osoby bezrobotnej, który odzyskała decyzją z dnia [...]r. Oznaczałoby to, że w wyniku decyzji z dnia [...]r. skarżącą pozbawiono statusu osoby bezrobotnej na dłuższy okres. niż dopuszcza to powołany art. 12 ust. 3 pkt 5 ustawy o zatrudnieniu... . Wymienione okoliczności spowodowały, że należało uchylić decyzję zaskarżoną oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji oraz szereg wymienionych w sentencji decyzji je poprzedzających w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ oceni, jaki jest charakter pisma strony zawierającego odwołanie od decyzji z dnia [...]r., zwłaszcza, czy sformułowano w nim wniosek o uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów eliminacji wcześniej wydanych decyzji ostatecznych z obrotu prawnego, zakwestionowano jedynie decyzję zaskarżoną, czy też żądanie strony odnosi się do obu sytuacji. Stosownie do dokonanych ustaleń należy podjąć właściwe czynności procesowe w celu rozpatrzenia czy żądanie skarżącej dotyczące przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych może być oparte na podstawie art. 4 ustawy nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ze względu na spełnienie bądź nie przesłanek przysługiwania tego prawa osobom pobierającym gwarantowany zasiłek okresowy, czy też jej sytuacja mieści się w zakresie normowania innego przepisu. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołanej wyżej w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż w związku z treścią wyroku przedmiotem oceny organu będzie nieostateczna decyzja z dnia [...]r. wraz z odwołaniem skarżącej. Decyzja nieostateczna, do czasu rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie posiada przymiotu wykonalności.