II SA/Wr 719/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska Protokolant: Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]Starosta Powiatu W., powołując się na art. 104 kpa oraz art. 6 pkt 6 lit. b), art. 6c ust. 2 pkt 1, art. 23, art. 37k i art. 37l ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), odmówił skarżącej J. M. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego według stanu prawnego obowiązującego od 1 stycznia 2002 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...]r. skarżąca ponownie wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego na warunkach obowiązujących od 1 stycznia 2002 r. Decyzją z dnia [...]r. Starosta Powiatu W. odmówił skarżącej przyznania świadczenia przedemerytalnego na podstawie przepisów obowiązujących od 1 stycznia 2002 r. wyjaśniając, że przepisy znowelizowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dotyczą osób zarejestrowanych po 1 stycznia 2002 r. oraz spełniających wszystkie wymogi określone w art. 37k ust. 1 ustawy w dacie rejestracji. Organ podniósł, że skarżąca została zarejestrowana w urzędzie pracy w dniu [...] r. i powołując się na art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. (Dz.U. Nr 154, poz. 1793) wywiódł, że skarżącej na podstawie tego przepisu z uwagi na ustalony okres zatrudnienia przysługiwałby jedynie zasiłek przedemerytalny. Starosta Powiatu W. podał, iż po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego na warunkach obowiązujących od 1 stycznia 2002 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu udokumentowania czynności wyjaśniających związanych z pouczeniem strony [...]r. o nowych warunkach rejestracji oraz możliwości rezygnacji z rejestracji w grudniu i ponownej rejestracji w styczniu 2002 r. Starosta stwierdził, iż pomimo wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. powtórnie przeprowadzono czynności wyjaśniające, w wyniku których fakt prawidłowego pouczenia [...]r. o nowych warunkach rejestracji oraz możliwości rezygnacji z rejestracji w grudniu i ponownej rejestracji w styczniu 2002 r. jest - zdaniem organu - bezsporny. Wskazując na brak rezygnacji strony z rejestracji grudniowej we właściwym czasie oraz trwające postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego na starych zasadach (złożona skarga do NSA) Starosta Powiatu W. uznał, iż brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia na nowych zasadach. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji J. M. wniosła o jej uchylenie podając, że decyzję tę uważa za krzywdzącą, ponieważ spełnia wymogi do przyznania świadczenia przedemerytalnego na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązujących od 1 stycznia 2002 r. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 12 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu znowelizowany przepis art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązuje od 1 stycznia 2002 r. i dotyczy osób zarejestrowanych po 1 stycznia 2002 r. Wskazał następnie, iż skarżąca zarejestrowała się w powiatowym urzędzie pracy w dniu [...]r. spełniając wówczas jedynie warunki do uzyskania zasiłku przedemerytalnego i stwierdził, że z uwagi na datę rejestracji brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia przedemerytalnego według znowelizowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W sprawie spornej kwestii dotyczącej poinformowania skarżącej w dniu [...]r. o możliwości rezygnacji z rejestracji w grudniu i ponownej rejestracji na początku 2002 r., to jest przed wydaniem decyzji Starosty Powiatu W. odmawiającej przyznania świadczenia przedemerytalnego, organ odwoławczy uznał, że skarżąca powyższą informację uzyskała, ale na zmianę rejestracji nie wyraziła zgody. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, iż powiatowy urząd pracy nie informował jej o prawie do zasiłku przedemerytalnego organ II instancji stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem [...]r. skarżąca podpisała pouczenie kiedy i na jakich warunkach przyznawany jest zasiłek przedemerytalny i świadczenie przedemerytalne oraz złożyła oświadczenie, że wybiera świadczenie przedemerytalne. Wskazując na powyższe Wojewoda nie dał wiary twierdzeniom skarżącej, że organ I instancji odmówił przyznania jej jakiegokolwiek świadczenia, wykorzystując jej nieznajomość przepisów. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw, a także, iż skoro była ona zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy w dniu [...] r., to nie spełniła warunków do przyznania świadczenia przedemerytalnego na podstawie znowelizowanej od 1 stycznia 2002 r. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Na powyższą decyzję J. M. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Oświadczyła, że nie była informowana o przysługujących jej prawach oraz że odnosiła wrażenie, iż wymusza się na niej poświadczenie nieprawdy, co rodziło obawy, że może to w konsekwencji pozbawić ją jakichkolwiek świadczeń przedemerytalnych. Podkreśliła, że cały czas jej starania zmierzały do uzyskania świadczenia przedemerytalnego oraz że dopiero w [...]r. zaproponowano jej zasiłek przedemerytalny. Stwierdziła, iż nie może zrozumieć, dlaczego organy nie przyznały jej świadczenia przedemerytalnego, chociaż spełniała warunki do jego uzyskania, a obecnie mówią o dacie złożenia wniosku. Zarzuciła, że odmowa przyznania jakiegokolwiek świadczenia w sytuacji, gdy już w dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywało nowe uregulowanie, jest w jej ocenie wykorzystaniem nieświadomości obywatela działającego w zaufaniu do organów Państwa. Podkreśliła, że od złożenia wniosku w dniu [...]r. do wniesienia niniejszej skargi nie ma żadnego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa stanowi, iż stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższy przepis ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. W ocenie tożsamości sprawy trzeba również badać zachowanie ciągłości regulacji prawnej w przypadku zmiany przepisów prawnych, co w szeregu przypadków jest przedmiotem regulacji w przepisach przechodnich i końcowych nowych aktów prawnych. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nawet w przypadku bezskuteczności decyzji ostatecznej, wydanie nowej decyzji w sprawie bez wzruszenia poprzedniej, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji (J.Borkowski w: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2 wydanie, Warszawa 1998, s.815-816 i powołane tam orzecznictwo NSA). Nie można uznać, że sprawa nie jest tożsama w sytuacji, gdy strona domaga się ponownego rozpoznania tej samej sprawy na podstawie innego stanu prawnego. To bowiem, czy do danej sprawy zastosowano właściwy stan prawny podlega ocenie przy kontroli zgodności z prawem pierwszej decyzji wydanej w sprawie, a żądanie takie nie może być rozpatrywane przez wydawanie kolejnych, nowych decyzji wydawanych w tym samym przedmiocie, chociaż z powołaniem się na inne przepisy. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, w ocenie tożsamości sprawy trzeba również badać zachowanie ciągłości regulacji prawnej w przypadku zmiany przepisów prawnych. Ten sam stan prawny danej sprawy, jako przesłanka jej tożsamości, oznacza stan prawny mający zastosowanie w tejże sprawie. Jeżeli są wątpliwości, które przepisy powinny mieć zastosowanie w konkretnej sprawie, to należy je wyjaśnić w jednym postępowaniu, a nie wszczynać kolejne. Jeżeli wątpliwości takie pojawiają się po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, to podlegają one wyjaśnieniu poprzez uruchomienie trybu nadzwyczajnego, a nie w trybie wszczęcia nowej, odrębnej sprawy w trybie zwyczajnym. W rozpatrywanej sprawie ostateczną decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. Nr [...] Starosty Powiatu W. odmawiającą skarżącej J. M. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2001 r. Składając wniosek w dniu [...]r. skarżąca ponownie wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, domagając się przyznania go na warunkach obowiązujących od 1 stycznia 2002 r. Nowy wniosek dotyczył zatem sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...], aczkolwiek zawarto w nim żądanie przyznania wnioskowanego uprawnienia na podstawie innych przepisów niż zastosowane w uprzednio wydanej decyzji ostatecznej. Żądanie zastosowania innych przepisów prawa niż zastosowane uprzednio nie pozbawia przedmiotowej sprawy tożsamości ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją ostateczną Wojewody D. z dnia [...]r. Jak już wyżej podkreślono, jeżeli zachodziły wątpliwości, które przepisy powinny mieć zastosowanie w tej sprawie, to należało je wyjaśnić poprzez uruchomienie trybu nadzwyczajnego, a nie w trybie wszczęcia nowej, odrębnej sprawy w trybie zwyczajnym. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa - należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zauważyć wypada, że stosownie do art. 200 tej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi jest zobowiązany do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W tej sprawie Sąd pominął jednak to orzeczenie, gdyż skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych z mocy ustawy. W myśl art. 152 cytowanej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie tworzyły po stronie skarżącej żadnych praw, ani nie nakładały na nią żadnych obowiązków. Nie miały zatem cech wykonalności. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku.