I SA/Wa 685/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę P. prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Miasto P. obręb [...] jako działki nr [...], [...] i [...], uregulowanej w księdze wieczystej [....], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. organ pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowe mienie położone na obszarze Gminy P., jako stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność ogólnonarodową (państwową), należące w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, nie podlegające wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy, stało się z mocy prawa mieniem tej Gminy. Rozpatrując odwołanie Zakładu [....] [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że do skutecznego skomunalizowania mienia w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych, a mianowicie: należało uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia tego przepisu w życie, mienie które zamierzało się skomunalizować powinno było stanowić w tym dniu własność Skarbu Państwa, należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy. Organ drugiej instancji stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 34 k.c. w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., oraz ustaloną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadą, mieniem należącym wtedy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się w zarządzie państwowych osób prawnych. W tamtym stanie prawnym państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały w zarząd grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.) albo wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159, z późn. zm.), które przekształciło się później w zarząd. Z przepisów tych wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji t. o. a. p. stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Dlatego istnienia wówczas zarządu nieruchomością nie można domniemywać. Niezasadne jest zatem wskazywanie na dowody na istnienie zarządu, których dopuszczalność przewidywało później wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, z późn. zm.). Ustanowienia takiego prawa nie można więc skutecznie wywodzić z decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu użytkowania tego terenu. Zakład [...] [....] nie wykazał, zdaniem organu drugiej instancji, aby przed dniem 27 maja 1990 r. miał prawidłowo ustanowiony zarząd do przedmiotowej nieruchomości lub żeby taki zarząd był ustanowiony na rzecz jakiejkolwiek innej państwowej osobie prawnej. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2004 r. złożył Zakład [...] [...] S.A., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz - § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez ich niezastosowanie, które to naruszenia miały oczywisty wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej oceny materiału dowodowego w sprawie sprowadza się, zdaniem strony skarżącej, do stwierdzenia, że Zakład [...] [...] S.A. nie legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, i że nie złożono zastrzeżeń do spisu inwentaryzacyjnego mienia ogólnonarodowego (państwowego) wyłożonego w Urzędzie Miejskim w P., który obejmował przedmiotową nieruchomość. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji i powołane w nim okoliczności nie korespondują z istotą rozstrzygnięcia. Tym samym zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, jako że uchybia podstawowej zasadzie postępowania administracyjnego, wskazanej w art. 7 k.p.a., tj. obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wojewoda [...] nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, załatwiając sprawę, pomimo że brak było możliwości oceny wiarygodności istotnych okoliczności faktycznych. Doszło w ten sposób do naruszenia art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...] powinna była zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. decyzję tę uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Strona skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem organu drugiej instancji, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, zastąpionego następnie przez rozporządzenie Rady Ministrów o tym samym tytule z dnia 10 lutego 1998 r. zostało wydane na potrzeby postępowania uwłaszczeniowego a nie komunalizacyjnego. Polskiemu systemowi źródeł prawa nie jest znane rozróżnienie na rozporządzenia szczególne i nieszczególne. Akty wykonawcze stanowią jednolitą kategorię pojęciową, dlatego też przyjęcie, że rozporządzenie to nie znajduje zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym jest niezasadne i niezgodne z podstawowymi zasadami wykładni prawa. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadna, bowiem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyła prawa. Decyzja Wojewody [...] z dnia[...] grudnia 2003 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę P. prawa własności nieruchomości położonej w P. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decydujące znaczenie dla nabycia mienia komunalnego w powyższym trybie ma stan prawny i faktyczny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Niezbędne jest przede wszystkim ustalenie, czy mienie podlegające komunalizacji należało w tej dacie do podmiotu wymienionego w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Ustalenie tej okoliczności nie przesądza jednak jeszcze o komunalizacji, ponieważ ustawa ta w przypadkach określonych w art. 11 ust. 1 wyłącza możliwość komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa na podstawie przepisów art. 5 ust. 1-3. Organy orzekające w sprawie komunalizacji z mocy prawa muszą więc badać, czy na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. 27 maja 1990 r., zaistniały zarówno przesłanki zawarte w art. 5 ust. 1, jak również, czy nie ma przeszkód do komunalizacji, określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Według obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. stanu prawnego decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie była wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu ze skutkiem prawnym. Zarząd mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.), a więc na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem właściwego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Nie jest zasadne powoływanie się przez stronę skarżącą na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, z późn. zm.), gdyż dotyczy ono uwłaszczenia osób prawnych, podczas gdy strona skarżąca kwestionuje legalność decyzji komunalizacyjnej. Stwierdzić należy, że dopuszczone w § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 tego rozporządzenia dowody, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie prawa do zarządu nieruchomością w celu stwierdzenia uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym. W konsekwencji należy uznać, iż organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że Zakład [...] [...] nie legitymował się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Faktyczny zaś zarząd nie może świadczyć o istnieniu tytułu prawnego do nieruchomości. W tej sytuacji zasadnie uznano, że przedmiotowa nieruchomość należała w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie do przedsiębiorstwa państwowego, ale do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Przepis ten został przez organ odwoławczy prawidłowo zastosowany, a tym samym nie można przyjąć, że wydana na jego podstawie decyzja narusza prawo. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.