VII SA/Wa 190/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Asesor WSA Mariola Kowalska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę kompleksu wielofunkcyjnego "[...]" skargę oddala Wyrokiem z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt 7/1V SA 512/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą inwestorowi "[...]" Spółce z o.o. w [...] na budowę kompleksu wielofunkcyjnego "[...]" i wieżowca "[...]" w W. Uzasadniając decyzję organ II instancji podniósł, że bezzasadne są zarzuty zawarte w odwołaniu Stowarzyszenia [...] działającego jako strona, co do tego, że nie brało udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uzgadniającym projekt budowlany przedmiotowej inwestycji, ponieważ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i ww. postanowienie są ostateczne i mogą być wzruszone tylko w postępowaniach nadzwyczajnych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Stowarzyszenie [...] w W. podniosło, że skarżona decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, opartego na błędnej interpretacji ogólnego planu zagospodarowania dzielnicy [...] w kwestii ilości miejsc parkingowych, przyjmującym niejasną metodykę określenia emisji /brak informacji w kwestii obliczeń dotyczących wentylacji parkingu podziemnego/, nie uwzględniającym warunków klimatycznych w samym centrum, w tym warunków przewietrzenia oraz analizy akustycznej /nieścisłe określenie natężenia hałasu/. Skarga zarzucała też brak zawiadomienia strony skarżącej przez organ I instancji o wystąpieniu w sprawie uzgodnienia decyzji, co narusza art. 106 § 2 kpa. Stowarzyszeniu nie doręczono też postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2003 r. uzgadniającego projekt budowlany, z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 39 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi uznał za bezzasadne zarzuty Stowarzyszenia, dotyczące braku jego udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wskazał, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 200lr. Nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest ostateczna, zaś zarzuty do niej mogą być podnoszone w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd nie podzielił także zarzutów dotyczących raportu oddziaływania na środowisko, ponieważ Starosta Powiatu [...] uzgodnił w zakresie ochrony środowiska rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji /decyzja z dnia [...] maja 2002 r./. Jako zasadny natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzut skargi co do ograniczenia udziału strony skarżącej w postępowaniu przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Sąd stwierdził, iż "z uchybieniem dyspozycji art. 31 § 2 kpa" organ I instancji nie dopuścił Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, "mimo. że w dniu 2 stycznia 2003r. Stowarzyszenie zgłosiło się do udziału w w/w postępowaniu". Uchybienie to Sąd potraktował jako istotne, gdyż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny prowadzący postępowanie uzgodnieniowe nie był poinformowany o statusie Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu, czego konsekwencją było, że nie doręczono Stowarzyszeniu w stosownym trybie i z pouczeniem o przysługującym prawie do złożenia zażalenia /art. 106 § 5 kpa/ odpisu postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2002r. uzgadniającego projekt budowlany. Nie zawiadamiając skarżącego Stowarzyszenia o zwróceniu się o zajęcie stanowiska do innego organu, organ I instancji w ocenie Sądu naruszył przepis art. 106 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 8/98 /ONSA 1999 nr 1, poz.7/. Sąd wyraził przy tym pogląd, że stanowisko organu wyrażone w formie postanowienia w ramach współdziałania przewidzianego art. 106 kpa "staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej". Organ prowadzący postępowanie główne może skorzystać z tego materiału dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że został zebrany zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego /art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. / bez narażenia się na późniejszy zarzut naruszenia prawa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja uchybia powyższemu założeniu, bowiem wady postępowania organu I instancji mógł dostrzec organ odwoławczy, gdyż "były zgłoszone w pismach Stowarzyszenia". Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone z obrazą zasad czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania i praworządności działania organów /art. 7 i 10 kpa/, w związku z czym zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, zwłaszcza iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z o.o. . [...]" w W. oraz Wojewoda [...]. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż są one oparte na uzasadnionych podstawach. Sąd wskazał, iż w obu skargach kasacyjnych w treści zarzutów wskazuje się na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153. poz. 1270 z późn.zm.) . art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 k.p.a. i art. 31 § 2 k.p.a.. zaś w skardze Spółki z o.o. "[...]" także na naruszenie art. 134 w związku z art. 7, 77 § 1 i 10 kpa oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przy czym w uzasadnieniach tych skarg kasacyjnych zarzuca się także naruszenie art. 106 § 2 kpa, uzasadniając te zarzuty błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, iż nastąpiło naruszenie praw Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. NSA nie podzielając stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, podkreślił, iż Stowarzyszenie [...] nie mogło skutecznie zarzucać, iż ograniczono jego prawa poprzez niezawiadomienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o złożeniu przez to Stowarzyszenie żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu i uniemożliwienie mu udziału w postępowaniu przed organem współdziałającym, prowadzonym w trybie art. 106 kpa, w tym do zaskarżenia zażaleniem postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2002 r., ponieważ Stowarzyszenie wprawdzie wniosło żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie, jednakże w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zostało wydane postanowienie rozstrzygające żądanie Stowarzyszenia o dopuszczeniu do udziału w sprawie. Sam fakt wniesienia żądania przez Stowarzyszenie o dopuszczenie do udziału w sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie rodzi skutku w postaci sytuowania go w postępowaniu jako podmiotu mającego prawa strony. Organizacja społeczna nie może zatem powoływać się na to, że od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc przed podjęciem przez organ orzekający postanowienia w sprawie dopuszczenia jej do udziału, ma do niej zastosowanie art. 10 k.p.a., wymagający od organu zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, bowiem organizacja społeczna korzysta z prawa wynikającego z przepisu art. 31 § 2 k.p.a. dopiero od dnia wydania postanowienia uwzględniającego żądanie , o którym mowa jest w art. 31 § 1 k.p.a. Nie jest też w sprawie kwestią sporną, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2002r.. pozytywnie opiniujące przedmiotową inwestycję, było w dacie orzekania przez Sąd I instancji ostateczne i nie toczyło się żadne postępowanie prowadzące do usunięcia go z obrotu prawnego. Postanowienie to przesądzało o stanowisku właściwego organu /organu współdziałającego/ co do legalności inwestycji w takim zakresie, jaki należy do tego właśnie organu. NSA podkreślił, iż pogląd wyrażony w motywach zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w postępowaniu w sprawie wydania ww. postanowienia nie brało udziału Stowarzyszenie [...] może wpłynąć na wynik sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w której rozstrzygnięcie zostało oparte właśnie na tym postanowieniu, należy uznać za chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko ujęte w obu skargach kasacyjnych. Zasadnie też w skargach kasacyjnych zarzuca się, iż w zaskarżonym wyroku błędnie Sąd uznał, że postanowienie organu współdziałającego wydane w trybie art. 106 kpa stanowi materiał dowodowy, który wadliwie w ocenie Sądu uzyskany, narusza również art. 7 i 77 § 1 kpa. Orzeczenie organu współdziałającego w trybie art. 106 kpa nie może być bowiem traktowane jako dowód w sprawie, jest to akt administracyjny, wydany z woli ustawodawcy w toku innego postępowania administracyjnego /głównego, zasadniczego/. Nie mają natomiast do tego aktu zastosowania przepisy rozdziału 4 k.p.a. normującego postępowanie dowodowe. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się również do zarzutów Stowarzyszenia dotyczących wydanej w sprawie przedmiotowej inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgłaszanych zastrzeżeń do raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko, uznając bezzasadność tych zarzutów. Stowarzyszenie [...] nie wniosło jednakże skargi kasacyjnej w tym zakresie. Z tych przyczyn z mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r." Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...], zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę kompleksu wielofunkcyjnego "[...]" i wieżowca "[...]" w W. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Stosownie zaś do ust. 4. tego przepisu w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższy przepis, po ponownej analizie zarzutów skarżącego Stowarzyszenia wskazać należy, iż inwestor Spółka z . oo. w [...] "[...]" złożyła w dniu 17 grudnia 200 lr. w Urzędzie Gminy [...]wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, który upływał 31 czerwca 2002r. Należało zatem uznać, iż zachowany został przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Inwestor wykazał się ponadto prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczności powyższe nie były przez skarżące Stowarzyszenie kwestionowane. Sąd w tym składzie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lipca 2004r. co do braku zasadności zarzutów Stowarzyszenia w zakresie niezgodności zaskarżonej decyzji z planem zagospodarowania dzielnicy Śródmieście oraz zarzutów dotyczących uchybień Raportu oddziaływania na środowisko. Zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniana jest w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.), decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem jest stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonuje tego nie po to. aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma podstaw do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę na tej tylko podstawie, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonywanie przez administracji architektoniczno - budowlanej samodzielnych ustaleń w omawianej kwestii, odbiegających od ustaleń dokonywanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiłoby oczywiste, rażące naruszenie prawa (powołanego art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). [Por. wyrok NSA z 25 listopada 2003r. , IV SA 452/02-M.Prawn. 2004 /2/60; wyrok NSA z 6 czerwca 200 lr. IV SA 532/00-LEX nr 55771] Sąd nie stwierdził również sprzeczności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na budowę spełnia wymagania poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzuty skargi są w tej mierze ogólnikowe i ograniczają się jedynie do przytoczenia zapisów ustaleń z planu zagospodarowania przestrzennego, bez wykazania w jakim zakresie ta sprzeczność występuje. Nie mogły również zostać uznane za skuteczne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zarzuty Stowarzyszenia dotyczące Raportu oddziaływania na środowisko. Ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2002r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2002r. nr [...]. zostały uzgodnione w zakresie ochrony środowiska rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji przedstawione w opracowaniach : * Raport oddziaływania na środowisko, * Projekt Budowlany kompleksu wielofunkcyjnego "[...]", * Projekt budowlany wieżowca ,. [...]". Organ udzielający pozwolenia na budowę nie mógł bowiem w zakresie objętym ostateczną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu ponownie kontrolować kwestii rozstrzygniętych już tą decyzją. Nie mogły odnieść skutku również pozostałe zarzuty skarżącego dotyczące braku jego udziału w postępowaniu prowadzonym przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, które zakończyło się wydaniem postanowienia uzgadniającego z dnia [...] maja 2002r. nr [...]. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego Stowarzyszenia [...] co do naruszenia przed organami administracji architektoniczno - budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę art. 10 i 39 k.p.a. w związku z art. 106 k.p.a. , które to zarzuty uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2004r. uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody [...], jak również poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 106 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym. Rozstrzygnięcie wydawane w wyniku rozpoznania sprawy w tym postępowaniu podlega samodzielnemu zaskarżeniu, stosownie do art. 106 § 5 k.p.a., oraz może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Ewentualne wady, czy też uchybienia procesowe, które miały miejsce w toku postępowania odrębnego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu głównym, w tym przypadku w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Postanowienie ostateczne wydane w wyniku współdziałania organów na podstawie art. 106 k.p.a., nawet jeżeli jest wadliwe, do czasu jego wyeliminowania z obrotu prawnego, wiąże organ udzielający pozwolenia na budowę w takim zakresie jaki był przedmiotem rozstrzygnięcia. Powyższe odnosi się również do stanowiska skarżącego wyrażonego na rozprawie w dniu 30 maja 2005r. w przedmiocie braku związania obecnego składu Sądu wytycznymi oraz stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze zmianą stanu taktycznego, polegającą na tym, iż obecny skład Sądu dysponuje Raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, zaś zarówno poprzedni skład Sądu. jak również Naczelny Sąd Administracyjny . rozpoznając sprawę , Raportem tym nie dysponował. Zarzut ten w świetle przytoczonych wyżej rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również stanowiska w tym przedmiocie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać należy za chybiony. W aktach sprawy znajduje się bowiem ostateczna decyzja Starosty Powiatu [...] uzgadniająca na podstawie Raportu pod względem ochrony środowiska rozwiązania projektowe. Skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, iż decyzja powyższa została wzruszona. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.