VII SA/Wa 1178/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W wyniku interwencji A. S. właściciela działki nr [...] przy ul. [...] w [...], wszczęto z urzędu postępowanie dotyczące prowadzenia przy ul. [...] ( dz. nr [...] i [...]) działalności gospodarczej niezgodnej z zapisem w planie zagospodarowania przestrzennego i pierwotnym przeznaczeniem obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...]. W części obiektu znajduje się zakład "D." należący do Z. K. wg zapisu o działalności gospodarczej [...] wyrób mebli, galanterii drzewnej, sprzedaż wyrobów - hurtowa i detaliczna, import - eksport, transport towarowy: Z. K., w pozostałej [...]: A. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził [...] grudnia 2002 r. kontrolę użytkowania budynku stolarni w [...] przy ul. [...]i decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. na podstawie art. 105 § 1 Kpa. umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania wydzielonej części obiektu usługowego w [...] przy ul, [...] (dz. nr [...]) użytkowanego przez Z. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu usługowego. Od decyzji tej odwołał się A. S. podnosząc, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła co najmniej dwukrotnie, najpierw w 1989 r. właściciel firmy budowlanej dokonał adaptacji bazy gospodarczo - remontowej [...] w [...] po potrzeby swojej firmy, a następnie Z. K. dokonując adaptacji na stolarnię i zakład produkcji mebli oraz sklep. Zdaniem A. S. obiekt użytkowany jest bez decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]03.2003r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu II instancji w dowodzie z oględzin brak jednoznacznych ustaleń nadzoru budowlanego o charakterze i przeznaczeniu poszczególnych pomieszczeń oraz ewentualnych zmian eksploatacyjnych. Zdaniem organu II instancji wyjaśnienia wymagała kwestia, jaki był sposób użytkowania obiektu a jaki jest obecnie. Organ wskazał, że badając tę kwestię należy wziąć pod uwagę oczywiście stan prawny obowiązujący w czasie dokonywania ewentualnych zmian w przeznaczeniu pomieszczeń. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznając A. S. za stronę postępowania, z uwagi na brak bezpośredniego sąsiedztwa jego posesji z posesją decyzją z dnia [...] 06.2003r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie uznając, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 12.2003 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...]06.2003r. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w toku postępowania nieważnościowego ustalono, że cały teren działki nr [...] (oraz część należąca obecnie do A. S.), wykorzystywany był jako baza gospodarczo - remontowa [...] w [...], a potem stanowił zaplecze zakładu budowlanego. Obecnie przeznaczony jest na działalność gospodarczą Z. K. Działalność ta polega na montażu mebli z elementów gotowych. W toku postępowania nieważnościowego ustalono zatem, że obiekt biurowo - warsztatowy składa się z trzech pomieszczeń hali produkcyjnej, szatni, sanitariatu, biura oraz dwóch pomieszczeń gospodarczych. W powyższych pomieszczeniach znajdowały się piła tarczowa, frezarka, piła stołowa, wiertarka stołowa. W magazynie znajdowały się natomiast elementy do wyrobu mebli, a na piętrze - pomieszczenie gospodarcze z ekspozycją mebli kuchennych. Uzyskano również oświadczenia właściciela przedmiotowego budynku, który stwierdził, że dostawił on szlifierkę i wymienił piłę formatową. Ponadto oświadczył on, że działalność w przedmiotowym budynku rozpoczął w 1997 r. Z. K. przedstawił dokumenty takie jak: wypis z aktu notarialnego, książkę obiektu budowlanego, protokół przeglądu technicznego, pomiaru ochrony przeciwpożarowej instalacji elektrycznej, a także protokół pomiaru hałasu przenikającego do środowiska, oraz zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Porównanie poprzedniego sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego z obecnie prowadzoną przez Z. K. działalnością wskazuje, że zmianie uległo przeznaczenie pomieszczenia na pobyt ludzi albo podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Powyższe , zdaniem organu ,wskazuje na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. W razie jego braku właściwy organ, stosownie do postanowień ustępu trzeciego cytowanego artykułu, powinien orzec stosowne obowiązki. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2004-06-[...] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K., uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2003r., znak: [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2003r., znak: [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z porównania sposobu użytkowania przedmiotowego budynku przez bazę gospodarczo - remontową [...] w [...], oraz obecnie przez Z. K. nie wynika w sposób jednoznaczny i bezsporny, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia świadków , a także protokół z przesłuchania strony postępowania, z których wynika, iż profil prowadzonej działalności oraz sposób użytkowania przez bazę gospodarczo - remontową [...] w [...], oraz obecnie przez Z. K. był zbliżone do siebie. Ponadto z kopii dokumentacji związanej ze sprzedażą przedmiotowego obiektu w 1992r. wynika, iż przedmiotowy obiekt był wtedy użytkowany jako obiekt biurowo - warsztatowy. Jednakże dokumenty te nie precyzują dokładniejszego profilu prowadzonej tam działalności i sposobu użytkowania tegoż obiektu. Dodatkowo Urząd Miejski w [...], w nawiązaniu do rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 18 czerwca 2004r., przesłał fax swojej decyzji z dnia [...] marca 1997r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na adaptację budynku socjalno - biurowego na budynek mieszkalny w [...] przy ul. [...] W związku z powyższym , organ stwierdza, że nie można wysnuć jednoznacznego wniosku, iż miało miejsce rażące naruszenie przepisu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożył A. S. zarzucając Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że wydał przedmiotową decyzję z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego Z. K. prowadzi zakład produkcyjno-usługowy, zarejestrowany wpisem do ewidencji działalności gospodarczej gm. [...] pod nr [...] i pod nazwą [...], w budynkach przy ul. [...], w [...], w ten sposób, że: - użytkowanie tego zakładu jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - w obiektach i budynkach tego zakładu dokonywano przebudów i adaptacji, bez wymaganych prawem pozwoleń na budowę, - obiekty i budynki tego zakładu nigdy nie uzyskały pozwolenia na zmianę sposobu ich użytkowania na ten cel, wydanego przez organy administracji architektoniczno- budowlanej, działalność tego zakładu powoduje przekroczenie najwyższych dopuszczalnych natężeń hałasu, zapylenia i emisji substancji toksycznych oraz wytwarzanie i gromadzenie odpadów niebezpiecznych, obiekty i budynki tego zakładu nigdy nie uzyskały decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie wydanej przez organy nadzoru budowlanego. Skarżący podnosi również, że w sprawie tej został w sposób bezprawny pozbawiony przymiotu strony postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem przepisów prawa postępowania administracyjnego jak i materialnego, na tyle istotnym , iż miało wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektów. Przy czym przez obszar oddziaływania obiektów należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 w/w ustawy, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Aby mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, że podmiot, który je wszczął , posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, to znaczy, że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność, będące przedmiotem postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Interes prawny - jak to zostało utrwalone zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraża się zaś w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji do konkretnego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przypadku decyzji dot. zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego interes prawny w kwestionowaniu takich decyzji, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu udzielającego pozwolenia na budowę, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości ,że działka skarżącego o nr ewidencyjnym [...] sąsiadują bezpośrednio z działką nr ewidencyjny [...], będącą własnością Z. K. na terenie której prowadzona jest również działalność gospodarcza . Fakt dokonanego podziału działki nr [...] i zlokalizowania części inwestycji na nowopowstałej działce nr [...] również nie może zmienić w tym przypadku sytuacji prawnej skarżącego bowiem nie zmienił on usytuowania obiektów budowlanych, a biorąc pod uwagę ,że część inwestycji bezpośrednio przylega do działki skarżącego przyjąć należy, iż interes prawny skarżącego mógł być naruszony. Za uznaniem za stronę postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją przemawiają także ważkie argumenty wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy zaznaczyć, że nie tylko w orzecznictwie Sądu Najwyższego ( postanowienie SN z dnia 20 listopada 1981 r., III CRN 232/81, OSNC 1982/4/62), ale także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż za sąsiednie można uznać także nieruchomości nie graniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub związku gospodarczym. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia uprawnień skarżącego w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji. Ustosunkowując się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących szeregu utrudnień dla otoczenia jakie stwarza już istniejący zakład produkcyjny należy stwierdzić, że pozwolenie właściwego organu na dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest wymagane, gdy zmiana powoduje skutki o charakterze wskazanym w przepisach art. 71 ust.2 Prawa budowlanego. Każde podjęcie lub zaniechanie działalności jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust.2 Prawa budowlanego. Według tego przepisu zmiana taka może polegać także na podjęciu albo zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jakkolwiek art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawiera pełnej definicji pojęcia zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności", należy przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Zawarte w art. 71 ust. 1 odesłanie do art. 32 ustawy Prawo budowlane oznacza, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może być wydane po uzyskaniu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów, przy zachowaniu trybu określonego w art. 32 ust. 2 i 3. Z treści ust. 3 art. 71 ustawy Prawo budowlane wynika, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 71 przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio. Cały teren dz. nr [...] wykorzystywany był jako baza gospodarczo -remontowa [...] w [...], a potem stanowił zaplecze zakładu budowlanego. Obecnie przeznaczony jest na działalność usługową Z. K. i A. S. Wyjaśnienia wymaga kwestią, jaki był sposób użytkowania obiektu a jaki jest obecnie. Badając tę kwestię należy wziąć pod uwagę oczywiście stan prawny obowiązujący w czasie dokonywania ewentualnych zmian w przeznaczeniu pomieszczeń. Cennych dowodów w tym zakresie mogą dostarczyć zeznania świadków i stron. Jasno musi być określony przedmiot prowadzonego postępowania (tj. której części obiektu budowlanego dotyczy postępowanie). Natomiast stronom postępowania należy zapewnić czyny w nim udział. W ocenie Sądu, w wydanej decyzji reformatoryjnej, organ odwoławczy nie poświęcił przede wszystkim należytej uwagi podstawowemu zagadnieniu w sprawie tzn. analizie możliwości zastosowania do konkretnego stanu faktycznego pojęcia samowolnej zmiany użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tym względzie przekonujących wywodów, wskazujących na dokonanie przez rozstrzygający organ wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pomija konieczność udziału w postępowaniu wszystkich stron oraz prezentuje powierzchowną ocenę materiału dowodowego. Powyższe oznacza więc , iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie, nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Ujawnione naruszenie w/w przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271).