III SA/Lu 208/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant stażysta Olga Michalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 7 b ust. 2 pkt 2 i art. 22 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 36, § 39, § 42 i § 43 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu C. B odnośnie jednostki rejestrowej nr 75 obejmującej działki nr 61 o powierzchni 1,1398 ha, nr 62 o powierzchni 0,1357 ha i nr 269 o powierzchni 0,0648 ha. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Starosta zatwierdził operat opisowo-kartograficzny gruntów i budynków obrębu C. B odnośnie jednostki rejestrowej nr 75 obejmującej działki nr 61 o powierzchni 1,1398 ha, nr 62 o powierzchni 0,1357 ha i nr 269 o powierzchni 0,0648 ha. Dane co do przebiegu granic ww. działek przyjęto z dokumentacji znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, następnie uzupełnionej o pomiar kontrolny granicy działki nr 62 i nr 59 a działką nr 58. Od powyższej decyzji Starosty, A. S. wniosła odwołanie, podnosząc, iż w roku 1975 powierzchnia gospodarstwa podana została w akcie własności ziemi w wielkości 1,47 ha, a roku 1985 w akcie notarialnym zapisana została wielkość 1,38 ha, natomiast w zaskarżonej decyzji z 2005 r. powierzchnia działki wynosi 1,3403 ha. Dalej skarżąca wskazała, że w orzeczeniu przedmiotowej decyzji jak i w jej uzasadnieniu operuje się nazwą C. A zamiast C. B. Ponadto p. S. stwierdziła, że w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków pozbawiono ją dojazdu do rozdzielonego gruntu (działki nr 61). Skarżąca płaci podatek od powierzchni działek 1,47 ha, a powierzchnia gospodarstwa zmniejszyła się (przy nie zmienionych granicach). Dalej skarżąca podkreśliła, że niewskazanie na mapach z roku 1984 drogi dojazdowej wynika z tego, że wyrysy ewidencyjne były mało czytelne i sporządzone w nieodpowiedniej skali. Istniejący do 2004 r. dojazd do działki 61 został włączony do działki nr 59. Ponadto stwierdza, że istniejący dojazd powinien był być widoczny na zdjęciach lotniczych stanowiących podstawę do założenia ewidencji gruntów w latach 60-tych. Dodatkowo w piśmie uzupełniającym z dnia [...] lutego 2005 r. skarżąca stwierdziła, że decyzja Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczeń dotyczyła przejazdu przez środek działki nr 59, która to droga została uwłaszczona na rzecz B. L., natomiast przejazd do rozdzielonego jej gospodarstwa został zalegalizowany. Ponadto zażądała wyjaśnienia, gdzie znajduje się działka nr 294/2. Skarżąca stwierdziła także, że przy obecnej modernizacji ewidencji gruntów nie były dokonane pomiary kontrolne jej działek, gdyż nie podpisywała protokołów granicznych, a ustalenie granic z map ewidencyjnych w skali 1: 5000 nie jest możliwe. Skarżąca również stwierdziła, że na mapie pod nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. naniesiony został przejazd przez działkę nr 59. Odnosząc się do powyższych zarzutów, w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że granice działek A. S. określono na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym wypadku z odnowienia ewidencji gruntów wykonanej w 1985 r., co jest zgodne z § 36 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na złożenie przez S. do projektu operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu C. B odniesieniu do jednostki rejestrowej nr 75 uwag i zastrzeżeń, Starosta i zlecił przeprowadzenie ponownego postępowania celem ich wyjaśnienia. W wyniku podjętych czynności, w dniu [...] stycznia 2004 r. dokonano protokolarnego ustalenia granicy pomiędzy działkami 59 i 62 z jednej strony o działką nr 58 z drugiej strony. Właściciele tych działek przyjęli te granice jako bezsporne. W związku z przyjętymi granicami działek uległa zmianie ich powierzchnia i tak powierzchnia działki nr 62 zmieniła się z wielkości 0,1357 ha na 0,1494 ha. Zmiany tej nie uwzględniono w wydanej decyzji Starosty, pomimo stwierdzenia zawartego w jej uzasadnieniu, że dane uzyskane z zasobu geodezyjnego uzupełniono o wyniki pomiaru kontrolnego działek nr 58, nr 59 i nr 62. Dalej organ II instancji podjął, że w czasie zakładania ewidencji gruntów w latach 60-tych, granice działek były ustalane z wykorzystaniem uczytelnionych zdjęć lotniczych. W wyniku ustaleń granic wykonane zostały obliczenia powierzchni działek z zapisem powierzchni do 0,01 ha. Dane zawarte w ewidencji gruntów były podstawą do ustalenia stanu władania i sporządzenia aktów własności ziemi. Z protokołu ustalenia stanu posiadania gospodarstwa spisanego w dniu [...] kwietnia 1974 r. wynika, że S. S. zgodnie z ewidencją gruntów posiadał działki nr 291 o powierzchni 1,41 ha i nr 262/2 o powierzchni 0,06 ha o łącznej powierzchni 1,47 ha. Następnie stwierdzono, że część działki 291 użytkuje B. L. na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 1946 r. z M. W. Z działki 291 wydzielono działkę nr 291/2 o powierzchni 0,09 ha zgodnie ze stanem użytkowania. W Akcie Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] maja 1974 r., wydanym przez Zastępcę Naczelnika Powiatu w miejsce działki nr 291 wpisano działkę nr 291/1 o powierzchni 1,16 ha i nr 291/3 o powierzchni 0,16 ha, co łącznie z działką 262/2 daje powierzchnię 1,38 ha. Do gospodarstwa pana L. dołączono działkę nr 291/2 i został wydany Akt Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r.. Od powyższego aktu S. S. złożył odwołanie, jednak Wojewódzka Komisja ds. Uwłaszczeń decyzją z dnia [...] lipca 1978 r. utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Wobec powyższego twierdzenie A. S. , że gospodarstwo rolne powinno mieć powierzchnię 1,47 ha jest bezpodstawne. Organ II instancji podniósł także, że decyzja Komisji nie rozstrzyga, jak twierdzi skarżąca, sprawy drogi przejazdowej, a wręcz przeciwnie, stwierdza, że w sprawie obciążenia działki nr 291/2 służebnością przejazdu brak jest ku temu podstaw prawnych. Tak więc twierdzenie skarżącej odnośnie istnienia drogi biegnącej po działce nr 291/2 nie znajduje uzasadnienia w przytoczonych dokumentach. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż niewątpliwy wpływ na zmianę powierzchni ma również dokładność jej wykazania. Dotychczasowa powierzchnia działek wykazywana była z dokładnością zapisu do 0,01 ha, aktualnie pole powierzchni wykazuje się w hektarach z dokładnością do 0,0001 ha. W roku 1985 dokonano odnowienia operatu ewidencji obrębu C. B z ustaleniem i pomiarem granic działek na gruncie. W związku z odnowieniem ewidencji gruntów zmieniono numeracje działek i ich powierzchnię. I tak działka nr 291/1 o pow. 1,16 ha otrzymała nr 61 i pow. 1,1398 ha, działka nr 291/3 o pow. 0,16 ha otrzymała nr 62 i pow. 0,1357 ha i działka nr 262/2 o pow. 0,06 ha otrzymała nr 269 i pow. 0,0648 ha. Należy także zauważyć, iż wypisy z ewidencji po jej odnowieniu były podstawą do sporządzenia umowy przekazania gospodarstwa na rzecz A. S. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1989 r. Nabywając gospodarstwo rolne A. S. przyjęła stan wykazany w operacie ewidencji gruntów bez zastrzeżeń. Organ odwoławczy podał, iż powodem uchylenia decyzji Starosty jest nieuwzględnienie zmiany powierzchni działki nr 62 po bezspornym ustaleniu granic tej działki na gruncie oraz błędne określenie nazwy obrębu zamiast C. B wpisanie obrębu o nazwie C. A. Na powyższą decyzję A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze skarżąca między innymi podniosła, iż zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, jaka jest faktyczna powierzchnia jej gospodarstwa oraz po raz kolejny oświadczyła, że nie przeprowadzono pomiarów kontrolnych pomimo zlecenia takich pomiarów. Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie decyzji nr [...] oraz o uchylenie Aktu Własności Ziemi [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu podtrzymując w całości argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odniósł się do żądania skarżącej o zweryfikowanie decyzji otrzymanych z uwłaszczeń gospodarstwa rolnego stwierdzając, że obowiązujące od dnia 1 stycznia 1992 r. przepisy art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, oznaczają zakaz prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach uregulowanych ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w skardze. Powyższa decyzja ma charakter kasacyjny i została wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że organ II instancji załatwia sprawę merytorycznie. Decyzje kasacyjne organu odwoławczego dopuszczalne są wyjątkowo i stanowią wyłom od tej zasady. Nawet samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ w wypadku stwierdzenia przez organ II instancji konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować przepis art. 136 k.p.a. a następnie wydać decyzję co do meritum. Jedynie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (bądź nie przeprowadził go w znacznej części), lub dopuścił się rażącego naruszenia przepisów procesowych, znajdzie zastosowanie przepis art. 138 § 2 k.p.a. Za takim rozstrzygnięciem przemawia również jednolite w tym przedmiocie stanowisko doktryny i sądów (wyrok NSA z dnia 6.09.2001 r., sygn. akt: II SA/Gd 2235/99, wyrok NSA z dnia 28.09.2001 r., sygn. akt: V SA 239/01, wyrok NSA z dnia 19.07.2001 r., sygn. akt: V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 10.07.2001 r., sygn. akt: I SA 343/00, wyrok NSA z dnia 2.04.2001 r., sygn. akt: IV SA 208/00, wyrok NSA z dnia 25.08.2000 r., sygn. akt: I SA 1110/99). Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej, w której decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...]. 1) zatwierdzono projekt operatu opisowo – kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu C. "A", wykonany w 2002 r. w zakresie pozycji rejestrowej nr 75 rejestru gruntów – działka nr 61 o pow. 0,1398 ha, działka nr 62 o pow. 0,1357 ha, działka nr 269 o pow. 0,0648 ha ze zmianami opracowanymi w operacie ewidencji nr [...] z dnia [...].12.2004 r.; 2) uwzględniono w części uwagi i zastrzeżenia złożone do projektu operatu opisowo – kartograficznego tj. zmianę przebiegu granicy pomiędzy działkami: nr 62 będącej własnością A. S. nr 58 będącej własnością Z. i H. G. nr 59 będącej własnością J. i G. R. zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie; 3) odrzucono żądanie uwzględnienia (wydzielenia) drogi dojazdowej przez działki nr 62 i nr 59 do działki 61, a następnie po rozpatrzeniu odwołania A. S., decyzją organu II instancji uchylono powyższą decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż powodem uchylenia przez niego decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2005 r. jest nieuwzględnienie w niej zmiany powierzchni działki nr 62 po bezspornym ustaleniu granic tej działki na gruncie oraz błędne określenie nazwy obrębu zamiast C. B, wpisanie obrębu o nazwie C. A. Mając na uwadze wskazania organu II instancji co do sposobu ponownego rozpatrzenia sprawy, a także całe uzasadnienie decyzji, z którego wynika, iż organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie w niniejszej sprawie, uznać należy, iż organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując przedmiotową sprawę i zapoznając się z materiałami w niej zgromadzonymi, nie znalazł powodów do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, albowiem zdaniem składu orzekającego, materiał zgromadzonym w aktach sprawy pozwala organowi II instancji na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po uzupełnieniu akt sprawy o dokumenty z rejestru ewidencji gruntów i budynków po jej modernizacji w 1985 r.(w których uwidocznione będą zmiany numerów działek i ich powierzchni), wyda decyzję załatwiającą sprawę merytorycznie. Ewentualny zakres uzupełnienia postępowanie wyjaśniającego wytycza przepis art. 136 k.p.a. Z tych też względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji.