III SA/Gl 99/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie: Asesor WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant: Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. przy udziale - sprawy ze skargi J.R. na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., orzekł, że u J. R. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu, wskazanej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Jako podstawa prawna podany został art. art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575) oraz §1, §7, §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez właściwą jednostkę służby zdrowia oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą. J.R. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.), gdzie nie rozpoznano zawodowego uszkodzenia słuchu z uzasadnieniem, że stopień ubytku słuchu obustronnie nie osiąga takiego nasilenia, aby z lekarskiego punktu widzenia można go było zakwalifikować jako chorobę zawodową. Powtórnemu badaniu J. R. został poddany w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie w orzeczeniu z dnia [...] r. potwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu z uzasadnieniem, iż "przesunięcie progu słuchu (...) UP-25dB, UL-18dB nie powoduje skutków zdrowotnych, uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Brak narażenia na poziom hałasu stwarzające ryzyko uszkodzenia słuchu". Organ I instancji, ustalił, że J. R. pracował od [...] r w różnych zakładach, w tym od [...]r. w Przedsiębiorstwie A w R. jako [...] i [...], a od [...] do nadal w Przedsiębiorstwie B SA w R. jako [...]. Na podstawie zgromadzonego materiału, w tym wyników dochodzenia epidemiologicznego z [...] r. organ ten stwierdził, że wobec braku pomiarów hałasu na stanowiskach pracy J.R. nie dokonano jednoznacznej oceny narażenia w latach [...]. Natomiast wywiad środowiskowy, dochodzenie epidemiologiczne oraz konfrontacja stron z dnia [...] r. wykazały, iż od [...] r. do nadal pracownik jest eksponowany na hałas o poziomie 75-84dB. Powyższe ustalenia, a w szczególności brak rozpoznania choroby zawodowej przez lekarzy orzeczników, zdaniem organu, nie dawał podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu od tej decyzji J. R. nie zgodził się z konkluzjami przedstawionymi w orzeczeniach lekarskich. Wskazał na brak pomiarów natężenia hałasu na stanowisku pracy w latach [...] oraz na niewłaściwe przedstawienie warunków i zakresu wykonywanej przez niego pracy. Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem uznania istnienia choroby zawodowej jest orzeczenie przez placówkę służby zdrowia schorzenia zakwalifikowanego w odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego miedzy środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą. Następnie organ, w oparciu o uzupełnione dochodzenie epidemiologiczne, podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji dotyczące przebiegu pracy zawodowej J. R. oraz zajmowanych przez niego stanowisk. Stwierdził przy tym, że hałas w środowisku pracy nie stanowił istotnego zagrożenia dla narządu słuchu, tzn. równoważny poziom dźwięku – w przeliczeniu na ośmiogodzinny dzień pracy – nie przekraczał 82dB. Przyjął zatem, że J. R. w okresie swojej aktywności zawodowej nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Zaznaczył, że pracownik nie uskarżał się na żadne dolegliwości słuchowe, co potwierdzają okresowe badania lekarskie z [...] r., [...] r. i [...] r., w których orzekano zdolność do pracy na stanowisku elektromontera. Ponadto lekarze specjaliści obu kompetentnych placówek diagnostycznych nie rozpoznali choroby zawodowej narządu słuchu, bowiem brak udokumentowanego narażenia na hałas przekraczający poziom istotnej szkodliwości dla narządu słuchu tzn. 82dB z poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Wobec braku rozpoznania choroby zawodowej oraz braku narażenia na czynnik szkodliwy brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. R. podkreślił, że warunki pracy zawodowej w hałasie są przyczyną jego stanu zdrowia. W okresie 41 lat pracy zawodowej hałas przekraczał dopuszczalne normy w zakładzie pracy i na zajmowanym stanowisku. Jedynie wnikliwa analiza pomiarów natężenia hałasu może zapewnić rzetelną ocenę wpływu hałasu na występujący u niego trwały ubytek słuchu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik prawy - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że w dacie wydawania decyzji przez organy sanitarne weszło już w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). Przepis § 10 tego rozporządzenia przewiduje jednak, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie (tj. 3 września 2002 r.), jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Ponieważ z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej u J.R. zostało rozpoczęte przed datą wejścia w życie powoływanego rozporządzenia, do rozpoznania sprawy miały zastosowanie poprzednio obowiązujące przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Wracając do meritum należy podkreślić, że przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 1 ust.1 powyżej powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do tegoż rozporządzenia, jeżeli spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. O uznaniu za chorobę zawodową decydują, jak zgodnie przyjęły organy sanitarne obu instancji, dwa czynniki: rozpoznanie schorzenia zamieszczonego w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że osoba ubiegająca się o stwierdzenie choroby zawodowej pracowała w warunkach narażających ją na powstanie takiej choroby. W przypadku pozytywnego ustalenia obu przesłanek istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z zasad tego postępowania jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w treści art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 5 wydanie, Warszawa 2003 r.) W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zasadzie tej uchybił organy orzekające w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy przyjął, że J. R. w czasie zatrudnienia w latach [...] do [...] w różnych zakładach jako [...], a następnie pracując w latach [...] w Przedsiębiorstwie A w R. jako [...] i [...], a od [...] do dnia wydania zaskarżonej decyzji w Przedsiębiorstwie B S.A. w R. jako [...], nie był eksponowany na hałas stanowiący istotne zagrożenie dla narządu słuchu, tj. równoważny poziom dźwięku nie przekraczał 82 dB w ciągu dniówki roboczej. Nie pracował zatem w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Wskazać przyjdzie, że dochodzenie epidemiologiczne w ogóle nie objęło tych zakładów pracy, w których skarżący pracował od [...] do [...] r., zatem twierdzenia o braku narażenia na hałas w tym okresie są gołosłowne. Ponadto w czasie zatrudnienia skarżącego w latach [...] w Przedsiębiorstwie A w R. nie były przeprowadzane badania środowiskowe. Organ nie wyjaśnił warunków pracy i nie ustalił poziomu natężenia hałasu występującego w warsztatach naprawczych, które znajdowały się przy KWK "C", gdzie J.R. pracował w latach [...], zaś co do pozostałego okresu tj. [...] to przyjęto, iż pracował on w warunkach porównywalnych do okresu zatrudnienia w B S.A. w R. w latach [...]. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie w okresie tym skarżący głównie wykonywał prace [...] (ok. 16 dni w miesiącu) średnio czas wykonywania pracy 4-5 godzin na zmianę roboczą (protokół z dnia [...] r.). Wg ustaleń dochodzenia epidemiologicznego z dnia [...] r. pomiary hałasu przeprowadzone na porównywalnych stanowiskach pracy [...] i [...] w [...] r. w czasie prac remontowych taboru kolejowego na halach naprawczych wykazały poziom ekspozycji na hałas dla 8 godzin 78-81 dB. Dalej z protokołu konfrontacji z dnia [...] r. wynika, że J.R. w latach [...] mógł dokonywać [...]. Pomiary wykonane na stanowisku [...] wykazywały poziom eksploatacji na hałas 81dB, zaś z pomiaru wykonanego podczas prac [...] w czasie pracy [...] przy eksploatacji 90 min. wynika, iż równoważny poziom dźwięku wynosił 84,4 dB. Dodatkowo ustalono, iż pracownik wykonywał również [...] oraz [...]. Podczas [...] czas ekspozycji na hałas wynosił od jednej do pięciu godzin na zamianę roboczą. Pomiary z dnia [...] r. wykonane na stanowisku [...] 330min. wykazały hałas o poziomie 84 dB. Wg oświadczenia pracownika w pobliżu [...] (protokół przesłuchania strony i świadka, przy udziale przedstawiciela zakładu, z dnia [...] r.) Organ I instancji przyjął, iż J.R. od [...] r. był eksponowany na hałas o poziomie 75-84dB, przy czym organ ten nie stwierdził, aby równoważny poziom hałasu nie przekraczał 82 dB, z czego wynikałoby, że skarżący był narażony także na działanie hałasu przekraczającego 82 dB. Organ odwoławczy przyjmując, że równoważny poziom dźwięku w środowisku pracy skarżącego nie przekraczał 82 dB, w ogóle nie wyjaśnił w jaki sposób i na jakiej podstawie dokonał tego ustalenia. Z analizy materiału dowodowego wynikają bowiem różne wartości natężenia hałasu na różnych stanowiskach w [...], w tym m.in. przekraczające 82dB. W dokumentach dochodzenia epidemiologicznego brak jest wyników badań środowiskowych na stanowiskach [...], ponadto brak również pełnej informacji jakie urządzenia emitujące hałas występowały na [...], gdzie skarżący pracował oraz, czy wskazane przez zakład pomiary z lat [...] i [...], które powinny być dołączone do akt sprawy, były dokonywane przy jednoczesnej pracy tych urządzeń. W tym stanie rzeczy sprawa nie została należycie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, gdy idzie o ustalenie kwestii narażenia skarżącego na działanie hałasu w środowisku pracy. Ponadto przyjdzie wskazać, że przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się nie tylko czas ekspozycji w okresie jednej zmiany, lecz także ogólny okres zatrudnienia w warunkach, w których pracownik był eksponowany, choć okresowo, na czynnik szkodliwy dla zdrowia. Dalszą prawną przesłanką stwierdzenia choroby zawodowej jest uszkodzenie słuchu, które bezspornie u skarżącego występuje, bowiem rozpoznano u niego niedosłuch obustronny odbiorczy. Wskazać przyjdzie, że Instytut Medycyny pracy w S. w oparciu o dodatkowo nadesłane przez organ I instancji materiały z konfrontacji stron z [...] r. przyjął, że skarżący mógł być narażony na poziomy hałasu w latach [...]r. W ponownym orzeczeniu z dnia [...] r. podtrzymał jednak stanowisko co do braku podstaw rozpoznania choroby zawodowej z uzasadnieniem, iż przesunięcie progu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej narządu słuchu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji odwołał się jednak do uprzedniej opinii tej placówki o nierozpoznaniu choroby zawodowej m.in. z uwagi na brak narażenia pracownika na działanie hałasu, chociaż to na nim, jako organie właściwym do stwierdzenia chorób zawodowych ciążył obowiązek dokładnego ustalenia warunków pracy skarżącego i rozważenia kwestii jego narażenia na działanie czynnika szkodliwego, a nie na placówce diagnostycznej. Wreszcie przyjdzie wskazać, że zamieszczone pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych określenie choroby zawodowej, polegającej na uszkodzeniu słuchu, nie zawiera żadnego ograniczenia ilościowego, odnoszącego się do stopnia ubytku słuchu, czy też społeczno-zdrowotnych jego skutków. W sensie prawnym, chorobą zawodową jest bowiem każde uszkodzenie słuchu, niezależnie od jego stopnia i społecznych skutków, wywołane działaniem hałasu w miejscu pracy. W judykaturze konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że każde odejście od normy prawidłowości fizjologicznej danego narządu jest jego uszkodzeniem, stąd każdy przypadek odchylenia od wzorca jest cechą patologiczną. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny jest jej obniżeniem. Błędne jest więc twierdzenie, że ubytki słuchu poniżej określonej wielkości nie powodują skutków zdrowotnych. Każdy ubytek słuchu jest w istocie oznaką obniżenia sprawności narządu słuchu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. III RN 202/99, Wokanda 2000/9/33, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r. o sygn. III RN 78/01). O chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Przeto stwierdzenie niedosłuchu odbiorczego, który jest typowy dla wywołanego nadmiernym hałasem i zatrudnienie w hałasie, przy braku innych okoliczności i domniemaniu związku przyczynowego, stanowi podstawę uznania schorzenia za chorobę zawodową. Nie rozważenie wszystkich wyżej naprowadzonych kwestii przez organ orzekający stanowiło naruszenie zasad procedury administracyjnej, a to w szczególności art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzje, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszym postępowaniu należy, w oparciu o wyżej zamieszczoną ocenę prawną ponownie rozpoznać sprawę, przy czym organ uwzględni zalecenia wynikające z powyższych rozważań Sądu i uzupełni materiał dowodowy we wskazanym wyżej kierunku przy wykorzystaniu wszelkich możliwych środków dowodowych, w tym o wyniki pomiarów hałasu na halach naprawczych w warunkach porównywalnych do warunków pracy skarżącego. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie pełne poczynienie ustaleń faktycznych co do warunków pracy i oceny narażenia zawodowego. Nadto organ weźmie pod uwagę to, iż na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach / Dz. U. nr 132, poz. 1115 /, obowiązującego od dnia 3 września 2002r. do jej prowadzenia będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. P.K.